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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Nachhaltige Regionalentwicklung...    Donnerstag, 10.5.    Freitag, 11.5.    Vortragstexte


Eckhard Bergmann

Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Bonn

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Nachhaltige Regionalentwicklung – Einige Anmerkungen

1. Zwei Zauberformeln stehen derzeit hoch im Kurs: „Nachhaltigkeit“ und „Region“. Mit der einen will man die heutigen Ressourcenbestände auch für die Zukunft sichern, mit der anderen dezentrale Lösungspotentiale – auch und gerade im regionalen Zuschnitt – aktivieren. Was liegt nun näher, als beides zusammenzuschmieden und die erhofften Wirkungen dadurch zu vervielfältigen: Nachhaltige Regionalentwicklung. Ökonomen stehen – aus allokativen Gründen - beiden Bestrebungen an sich grundsätzlich positiv gegenüber: Sie betonen – Stichwort „Nachhaltigkeit“ - die Notwendigkeit, (intergenerative) externe Effekte des Marktsystems zu internalisieren und sie haben – Stichwort „ Region“ - eine Vorliebe für dezentrale Lösungen.

Befürworter und Gegner einer „Nachhaltigen Regionalentwicklung“ beleuchten aber oft jeweils nur eine Seite der Medaille: Die Protagonisten beschreiben die Vorzüge in leuchtenden Farben, hüllen sich aber über die Grenzen dezentraler Strategien in Schweigen. Die Antagonisten unterstreichen im Gegenzug die unabweisbare Notwendigkeit zentraler Entscheidungen, lassen aber die damit verbundenen Schwächen im Dunkeln.

Hinzu kommt ein weiteres: So wichtig die Umsetzung der Projekte einer nachhaltigen Regionalentwicklung auch ist, so sehr geraten dabei manchmal die Inhalte, die Reichweite und die Widersprüche aus den Augen. Deshalb ist es notwendig, sich von Zeit zu Zeit noch einmal auf der theoretisch-konzeptionellen Ebene, und damit auch zu den Wurzeln, zurückzubegeben.

2. Die Diskussion um eine nachhaltige (Regional)Entwicklung ist eine Auseinandersetzung um gesellschaftliche Ziele, eine Diskussion um Inhalte. Die klassische Zielhierarchie, auf wirtschaftlichen Wohlstand und soziale Gerechtigkeit ausgerichtet, erhält eine dritte Komponente: Erhalt des Naturvermögens. Damit werden die Zielbeziehungen, aber auch die Zielkonflikte vielfältiger.

Nachhaltige Entwicklung ist m. E. primär, wenn auch nicht ausschließlich, der Versuch, die Entwicklung der Gesellschaft unter den Vorbehalt ökologischer Ziele zu stellen. Sie ist in dieser Sichtweise in erster Linie eine ‑ auf lange Frist angelegte ‑ Zieldefinition zur Sicherung und zum Erhalt unserer natürlichen Lebensvoraussetzungen. Diese neue Zielfunktion ist selektiv; sie bezieht sich insbesondere auf Fragen der Ressourcen‑ und Umweltnutzung. Politische Entscheidungen dagegen, die den Weg zur Nachhaltigkeit ebnen sollen, müssen immer zwischen unterschiedlichen Ansprüchen abwägen; die ökologische Herausforderung ist dann „nur“ ein ‑ wenn auch aus nachhaltiger Sicht der wichtigste ‑ Teil des Zielbündels.

Diese Konturen – wenn sie überhaupt je hinreichend scharf waren – sind aufgeweicht worden. Nachhaltige Entwicklung ist mancherorts zum Container-Begriff geworden: Nachhaltigkeit soll dynamisch, integrativ, umsetzungsorientiert, konsensual usw. sein. Gleichrangig und gleichzeitig sollen ökologische, ökonomische und soziale Ziele bestimmt werden. Die Diskussion tendiert dahin, Nachhaltigkeitspolitik als Gesellschaftspolitik zu interpretieren, die im Prinzip und auf lange Sicht alle Dimensionen gleichberechtigt und gleichwertig behandelt.

Diese integrierte „Drei-Säulen-Definition“ nachhaltiger Entwicklung ist zum vorherrschenden Interpretationsmuster geworden ist. Je stärker dieses Konzept jedoch unter Berücksichtigung politischer Machbarkeiten in Programme und Maßnahmen transformiert werden sollte, je stärker Interessengruppen versuchten, diesen Begriff zu besetzen und mit eigenen Inhalten zu füllen, um so stärker wurde er zum inhaltsleeren Schlagwort. Man bedient sich konsensfähiger Worthülsen, allerdings erst, nachdem man sich ihrer Inhalte entledigt hat. Der Schritt zum Umgang mit dem Terminus „Nachhaltigkeit“ nach eigenem Gutdünken war dann nicht mehr weit, fast jegliche Entwicklung kann nun zwanglos mit diesem Etikett versehen werden.

Es sollte daran festgehalten, daß die Diskussion über eine nachhaltige Entwicklung als eine Revitalisierung der Zieldiskussion ist. Aber eben nicht eine generelle, sondern eine zugespitzte Zieldiskussion: Wo liegen die Grenzen der Belastbarkeit natürlicher Systeme durch den Menschen und welche Konsequenzen ergeben sich daraus für den Menschen, der seinen Nachkommen dieselben Rechte wie sich selbst zubilligt und ihnen von daher auch keine – jedenfalls von ihm nicht zu vertretene – schlechtere Naturausstattung mit auf den Weg geben will? Nicht die (simultane und integrative) Berücksichtigung ökologischer, ökonomischer und sozialer Dimensionen, sondern die deutliche Betonung der Notwendigkeit einer intergenerativ verträglichen Entwicklung ist das eigentlich Neue bei der Diskussion um Nachhaltigkeit. Dabei kommt aus dieser intergenerative Perspektive dem natürlichen Kapitalstock – u.a. wegen seines extrem langen Erneuerungszeitrahmens – die Rolle des primus inter pares zu.

An ein weiteres Problem bei der Festlegung der Ziele sei hier erinnert, das Problem ist eng mit der vorhandenen räumlichen Arbeitsteilung verbunden: Welchen Einfluß hat sie auf für den Begriff von Nachhaltigkeit, welchen Einfluß hat sie auf die Sicherung regionaler Potentiale zur Herstellung intergenerativer Gerechtigkeit? Denn eine (begrenzte) räumliche Arbeitsteilung etwa zwischen der Stadt und ihrem Umland oder zwischen Regionen ist die Regel; im Extremfall ist die eine für die Realkapitalbildung und die andere für die Erhaltung des natürlichen Kapitalstocks verantwortlich. Dann wird aber die erste Region Abstriche an dem regionsinternen Ziel „Sicherung des natürlichen Kapitalstocks“ und die zweite Region Abstriche an dem Ziel „Sicherung des Realkapitals“ vornehmen müssen. Über regionale Im- und Exporte kann ein Ausgleich vorgenommen werden. Eine auf einzelne Regionen beschränkte Zielfestlegung ist daher unzulänglich, erst im regionalen Zusammenspiel kann sinnvoll über „Nachhaltigkeit“ geredet werden.

3. Warum Regionen? Regionen sind eine Handlungs- und Steuerungsebene zwischen dem zentralen Staat (Bund und Länder) und den dezentralen Kommunen; regionale Steuerung führt sowohl zu einer zentraleren (geht man von den Gemeinden aus) als auch zu einer dezentraleren (geht man von den Ländern aus) Ausübung von politischer Herrschaft. Sie schaffen einen Spielraum für räumlich angepaßte Lösungen, bei denen das Land tendenziell überfordert wäre und zu denen die Gemeinden aus Eigeninteresse vielfach nicht bereit sind. Für eine Dezentralisierung politischen Handelns und damit auch für föderale Systeme – in denen einzelne Aufgaben an unterschiedliche staatliche Ebenen delegiert werden - sprechen sowohl politische als auch ökonomische Gründe.

Dezentrale Politik bietet aber nicht nur Chancen, sondern hat auch Grenzen. Gegen die Zuweisung an regionale Instanzen können vor allem räumliche externe Effekte sprechen, denn dezentrale Aufgabenerfüllung fördert Spillover. Dies gilt sowohl für positive als auch für negative externe Effekte. Da Verhandlungen eher in Win-Win-Situationen, weniger aber in Nullsummenspielen erfolgreich sind, ist zu überlegen, derartige Entscheidungen – zumindest teilweise – zu zentralisieren. Exporte und Importe zwischen den Regionen werden nicht nur marktlich gesteuert. Gerade in bezug auf den natürlichen Kapitalstock sind nicht wenige der regionalen Im- und Exporte „ungeregelt“: Das regionale Potential wird durch negative Einwirkungen geschädigt oder durch die positive Nutzung regionsexterner Potentiale – allerdings zu Lasten Dritter – gestärkt bzw. bewahrt. Der Grund hierfür liegt in dem Vorhandensein von externen Effekten (positiv oder negative Spillover)

Grundsätzlich gilt: Die politischen Ziele sollen auf der föderalen Ebene festgelegt werden, die zur Lösung der Probleme geeignet ist. Dies hängt insbesondere von der räumlichen Streuung des Nutzens des jeweiligen öffentlichen Gutes ab. Wenn aber die Produktion eines öffentlichen Gutes durch die Gebietskörperschaften sich nicht allein bei den Entscheidungsträgern niederschlägt, sondern auch die Einwohner andere Regionen Nutznießer oder Kostenträger sind, liegt eine unzureichende „räumliche Koinzidenz von Kosten und Nutzen“ vor. Die politische Entscheidung in der Region über die langfristige Sicherung der regionalen Potentiale wird unzureichend sein, wenn etwa die Kosten regionsintern getragen werden, die Nutzen aber auch anderen zugute kommen, ohne daß diese externen Nutznießer sich an der Finanzierung beteiligen.

Denn jede Gebietskörperschaft hat das Ziel, für ihre Mitglieder optimale Entscheidungen zu treffen. Sie handelt egoistisch und wird sich auf jene Aktivitäten beschränken, die ihren Bürgern zugute kommen. Belange anderer Gebietskörperschaften werden nicht berücksichtigt. Wenn auf Grund der Lücke zwischen Finanzierung und Nutzung ein Vorhaben unterbleibt, wenn also die „fiskalische Äquivalenz“ fehlt, führt dieszu einer suboptimalen Zielfestlegung.

Bei der Ausweisung einer Fläche für den Naturschutz ist bspw. nicht zu verhindern, daß die Nutzen aus diesem Vorhaben auch anderen zufließen. Von einer Erhaltung der Artenvielfalt und der damit verbundenen Sicherung genetischer Ressourcen profitieren auch jene, die nicht in der Gebietskörperschaft ansässig sind. Die Konsequenz: Sie wird zu wenig Fläche für den Naturschutz ausweisen.

Die Region ist beim Vorliegen von Spillovern – und viele Ressourcennutzungsprobleme, die im Kontext „Nachhaltigkeit“ relevant sind, weisen derartige Spillover auf – nicht die geeignete föderale Instanz, über Nachhaltigkeitsziele zu entscheiden. Hier zeigen sich Grenzen regionaler Aktivitäten und regionaler Kooperation. Derartige Verflechtungen – vor allem bei einer möglichen Nutzung ohne Finanzierung – müssen dann Anlass für die übergeordnete föderale Ebene sein, Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine Bereitstellung der entsprechenden Güter sicher stellt.

4. Die Einforderung einer nachhaltigen Regionalentwicklung bedeutet, daß die bisherige Entwicklung entweder als Entwicklung – gemessen am Entwicklungsziel - nicht ausreichend war und/oder daß sie - gemessen an ökologischen Zielen - nicht nachhaltig war. Gleichzeitig besagt dies aber auch, daß eine zukünftige Entwicklung sowohl dem Entwicklungsziel als auch dem Umweltziel entsprechen soll. Angestrebt wird eine regionale Entwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt (§ 1 Abs. 2 Raumordnungsgesetz).

Der Anspruch an eine nachhaltige Regionalentwicklung ist damit ein zweifacher: Zum einen soll der ökologische Umbau der Industriegesellschaft beschleunigt, zum anderen soll aber auch der Niedergang strukturschwacher Regionen abgewehrt werden. Sie ist damit sowohl ökonomische als auch ökologische Strukturpolitik: Ausgleich und Entwicklung in und zwischen den Regionen ist so auszugestalten, daß die „ökologischen Leitplanken“ nicht überschritten werden.

Es wird jedoch befürchtet, daß sich „Regionalentwicklung“ und „Nachhaltigkeit“ in einem kaum auflösbaren Widerspruch befinden würden. Hingewiesen wird dabei auf die regionale Ungleichverteilung des natürlichen Kapitalstocks im Raum. Wenn gerade in den strukturschwachen Regionen jenes zu bewahrende Naturvermögen zu finden ist, eine nachholende Entwicklung in diesen Regionen jedoch gerade diese zu schützenden Ressourcen zum Teil entwertet, ist der Konflikt offensichtlich.

Hinzu kommt das Standortargument: Die Regionen sind fest in die interregionale Arbeitsteilung eingebunden. Eine forcierte Ressourcen ‑ und Umweltpolitik einzelner Regionen verschlechtert die Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Unternehmen. Und es ist in der Tat zu vermuten, daß eine Strategie nachhaltiger Entwicklung den regionalen Unternehmen Kosten aufbürdet. Denn nicht alle Maßnahmen dürften sich als No‑Regret‑Innovationen erweisen.

Auch wenn angenommen werden kann, daß viele der Konkurrenten in anderen Regionen perspektivisch vor ähnlichen ökologischen Herausforderungen stehen und das der aus einer nachhaltigen Entwicklung resultierende Strukturwandel auch Gewinner kennt (Innovationsrenten und Öko‑Dividenden ), sinkt die Wahrscheinlichkeit für eine von der Region ausgehende nachhaltige Entwicklung. Die Akteure werden sich dann eher dem ökonomischen Imperativ beugen. Befürchtet wird, daß der Standortwettbewerb letztlich in einem "Verschmutzungswettlauf" zwischen den Regionen endet: : Wenn die Regionen um mobiles Kapital, mobile Unternehmen und mobile Arbeitnehmer konkurrieren, werden zu geringe Umweltstandards festgelegt.

Diese Sicht mag ein wenig zu pessimistisch sein, denn das Eigeninteresse der Region an intakter Umwelt bildet einen Gegenpol. Ob dieser jedoch ausreicht, den starken ökonomischen Interessen Fesseln anzulegen, bleibt fraglich. Die Überformung ökologischer Belange wird vor allem dann kaum zu verhindern sein, wenn die Region ihre Schadstoffe in andere Regionen verlagern kann: Dann verbleiben die Nutzen aus der Produktion in der eigenen Region, während Teile der Kosten (monetärer und nicht‑monetärer Art) ausgelagert werden; wir werden später hierauf zurückkommen.

Als letztes sei auf die Kreislauforientierung nachhaltiger Regionalentwicklung hingewiesen. Dadurch sollen die negativen Folgen der Arbeitsteilung – etwa im Verkehrsbereich - reduziert werden. Diese regional Orientierung versteht sich als Kontrapunkt gegenüber (funktions)räumlichen Arbeitsteilungen. Diese Aufforderung zur Einengung räumlicher Arbeitsteilung wird (auch) an der allokativen Sinnhaftigkeit gemessen werden müssen.

Denn eine Kritik an der bestehenden Form regionaler Stoffaustauschprozesse und räumlicher Arbeitsteilungen kann keinen Ausstieg aus der räumlichen Arbeitsteilung bedeuten; sie bleibt, wenn auch in anderem Ausmaß, unter Nachhaltigkeitsbedingungen notwendig. Es muß angestrebt werden, diese Verflechtungen zwischen den Regionen ökologisch verträglich zu organisieren, es ist eben nicht‑nachhaltig, wenn Arbeitsteilungsnetze überdimensioniert sind.

Konflikte erscheinen allerdings vorprogrammiert: Die heutigen Arbeitsteilungsmuster sind – mit den genannten Einschränkungen - gesamtwirtschaftlich (hoch) rentabel und die Produktionsergebnisse aus Sicht des Einzelnen erwünscht sind. Eine Rücknahme derartiger Differenzierungen wird vermutlich in vielen Fällen mit Produktivitätsverlusten ‑ und damit Güterpreissteigerungen – einher gehen und aus Sicht des Einzelnen teilweise unerwünscht sein. Diese Janusköpfigkeit räumlicher Arbeitsteilung bei den Versuchen, regionale Kreisläufe – um jeden Preis (?) - zu etablieren, ist in der Argumentation für eine nachhaltige Regionalentwicklung manchmal zu wenig präsent.

5. Trotz aller hier gemachten Relativierungen der Versuche, Nachhaltigkeitziele auch im regionalen Kontext festzusetzen, darf die wichtige Rolle der Gemeinden und Regionen bei der Zieldefinition und bei der Umsetzung nicht verkannt werden. Die Verdeutlichung der Notwendigkeit von Zukunftsgestaltung, die Einübung von Dialog- und Kooperationsprozessen, die Stärkung regionaler Kreisläufe und vieles andere mehr verweisen auf die Unerläßlichkeit, in überschaubareren Zusammenhängen dezentrale Potentiale zu nutzen. Die Mobilisierung der in den Städten und Regionen vorhandenen Ressourcen zur Lösung gerade komplexer Aufgaben kann die endogene Entwicklungsdynamik in den Regionen beschleunigen und die Akzeptanz für die zu treffenden Maßnahmen erhöhen. Die Rückbesinnung auf Eigenverantwortlichkeit und Nutzung regionaler Lernprozesse ist eine notwendige Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung.

Aber die Akteure muß die (regionalen) Grenzen im Auge behalten, wenn sie einer für die Region angemessenen Strategie zum Erfolg verhelfen wollen. Sowohl eine Geringschätzung der Vorteile dezentraler Strategien als auch eine Überschätzung der Handlungsspielräume kann den regionalen Prozeß blockieren. Nur wenn die in einer nachhaltigen Regionalentwicklung liegenden Potenziale mobilisiert, gleichzeitig aber auch ihre Grenzen beachtet und respektiert werden, kann sie als dezentrale und ökologische Strategie erfolgreich sein.

6. Nachhaltige Entwicklung – verstanden als Offenhalten von Optionen für die Zukunft - wird nur über längerfristige Anpassungszeiträume erreicht werden können, sie erfordert aber heute schon Kurskorrekturen auf der Ziel- und Handlungsebene. Für den Bereich der räumlichen Planung bedeutet dies, Entscheidungen zu treffen bzw. zu unterstützen, deren Auswirkungen die Chancen zukünftiger Generationen auf regional gleichwertige Lebensbedingungen nicht schmälern.

Derartige Entscheidungen sind den Betroffenen abstrakt nicht leicht zu vermitteln. Konkrete Beispiele machen es leichter, die Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung zu be- und die Chance zu ihrer Umsetzung zu ergreifen. Ein Baustein hierzu sind die "Modellvorhaben der Raumordnung" (MORO). Mit ihnen – u.a. Städtenetze, Regionalkonferenzen und transnationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung - sollen laufende regionale Prozesse unterstützt und befördert werden. Durch diese umsetzungsorientierten Projekte soll Forschung und Praxis so miteinander so verknüpft werden, daß eine rasche Umsetzung von Erkenntnissen in die Praxis gewährleistet ist. Aus diesen Modellvorhaben sollen aber nicht nur Erkenntnisse für die Entwicklung und Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung in anderen Städten und Regionen, sondern auch Erkenntnisse für notwendige Veränderungen staatlicher Rahmenbedingungen gewonnen werden.

Diese ”Projekt- und Prozeßorientierung” ist eine wichtige Ergänzung zur klassischen, eher planerisch orientierten Raumordnungspolitik, in dem nachahmenswerte Beispiele gefördert und verbeitet werden, die in den Städten und Regionen sowohl als Impuls als auch als Korrektiv wirken sollen. Damit wird der Weg umfassender Planungsansätze verlassen und ein pragmatischer – dezentraler und umsetzungsbezogener – Kurs eingeschlagen. Sich weiter ausdifferenzierende räumliche Strukturen erfordern eine stärkere Orientierung an den jeweilig unterschiedlichen Bedingungen der einzelnen Städte und Regionen. Die bundesstaatliche Politik formuliert Leitvorstellungen und gibt Impulse, die von den lokalen und regionalen Akteuren aufgegriffen und umgesetzt werden können. Den Akteuren wächst so mehr Eigenständigkeit für ihre Entwicklung zu – die übergeordneten föderalen Ebenen werden zu Moderatoren dieses Prozesses.

Insbesondere geht es um die Entwicklung nachahmenswerter Beispiele, die von der Raumordnung aufgegriffen und sowohl als Impuls als auch als Korrektiv an Akteure in allen Regionen Deutschlands weitergegeben werden können. Eines dieser Modellvorhaben – nämlich „Regionen der Zukunft“ möchte ich Ihnen etwa ausführlicher schildern, auf zwei weitere – „Regionales Flächenmanagement“ und „Finanzierungshemmnisse“ – möchte ich abschließend kurz eingehen.

7. Die Vielzahl der Lokalen-Agenda-Aktivitäten weist daraufhin, daß die Idee einer nachhaltigen Entwicklung auch das praktische Handeln vor Ort beeinflußt. Gleichzeitig ist aber auch deutlich geworden, daß die Lösung vieler Probleme einer interkommunalen Kooperation bedürfen. Deshalb hat das BBR 1997 den Wettbewerb „Regionen der Zukunft - regionale Agenden für eine nachhaltige Raum- und Siedlungsentwicklung“ öffentlich ausgelobt. Als Aufgabe der Wettbewerbsteilnehmer sah die Auslobung vor, während der dreijährigen Laufzeit des Wettbewerbs innovative Ansätze einer nachhaltigen Raum- und Siedlungsentwicklung in den Regionen zu erarbeiten und in ersten Ansätzen bis zum Sommer 2000 umzusetzen.

Üblicherweise werden im Rahmen der Modellvorhaben ausgewählte Vorhaben einzeln betreut, um vorbildhafte Ansätze zu entwickeln und anderen Regionen anregende Beispiele zu geben. Hier wird nun über einen Wettbewerb versucht, entsprechende Prozesse in Gang zu setzen – er war Ansporn für Initiative und Innovation.

Wettbewerb und Kooperation – das sind zwei Seiten einer Medaille. Der Wettbewerb soll die Regionen anspornen, nach neuen und innovativen Konzepten und Projekten Ausschau halten und sie von der Theorie in die Praxis zu befördern. Aber sie sollen auch von den anderen Regionen ihren guten Beispielen lernen. Dies erfolgt insbesondere durch Wettbewerbsveranstaltungen (Innovationsforen, Kreativitätswerkstätten und Fachveranstaltungen zu einzelnen Themen), Expertisen (etwa über „Good Practises“ oder „Inidikatoren) und über die Homepage des Wettbewerbs, in die auch die die Internet-Projektbörse integriert ist. Diese Kooperation, dieses sich gegenseitig über die Schulter schauen, war genauso Bestandteil des Wettbewerbs.

Und er war nicht nur Ideen-, sondern auch Umsetzungswettbewerb – es sollte insbesondere die praktische Umsetzung von Projekten angeschoben werden. Und es hat funktioniert: In vielen Regionen, die am Wettbewerb teilnehmen, sind gute praktische Beispiele zu beobachten, mit denen die anfallenden Probleme im Städtebau, im Verkehr, in der Flächennutzung, in der Energieversorgung, bei den Stoffströmen und beim Tourismus gelöst werden sollen.

Doch zurück zum Anfang des Wettbewerbs. In der ersten Stufe des Modellvorhabens „Regionen der Zukunft“ wurden die Interessenten aufgefordert, erste Entwürfe einer regionalen Agenda vorzulegen. Besondere Bedeutung wurde der Ausgestaltung regionaler Kooperations- und Dialogprozesse beigemessen. Zur Orientierung waren rahmensetzende und in ihrer Abstraktion weitgehend konsensfähige, gleichwohl in der praktischen Umsetzung längst noch nicht selbstverständliche ökologische, soziale und ökonomische Ziele vom Auslober vorgegeben. Diese Ziele sollten von den Akteuren in den Regionen jeweils situationsgerecht angepaßt und konkretisiert werden.

 

Übersicht 1: Rahmensetzende Ziele einer nachhaltigen Raum- und Siedlungsentwicklung

Ökologische Ziele

  • Reduzierung der Freiflächeninanspruchnahme für Siedlungszwecke
  • Förderung lokaler und regionaler Stoffströme und Energieflüsse
  • Sparsame Nutzung nicht-regenerierbarer Rohstoffe und Energiequellen
  • Reduzierung der Abgabe von Schadstoffen/Emissionen in die Natur

Soziale Ziele

  • Gleichberechtigte Beteiligung und Berücksichtigung der Interessen aller regionalen Akteure und Bevölkerungsgruppen

Ökonomische Ziele

  • Sicherung und Schaffung regionaler Arbeitsplätze in innovativen, umweltorientierten Betrieben
  • Erhaltung und Verbesserung der finanziellen öffentlichen Handlungsspielräume

Die Auslobung richtete sich an administrative Planungsräume ebenso wie an Teile davon, an öffentlich oder privat getragene regionale Initiativen - sowohl der räumliche Zuschnitt als auch die organisatorische Trägerschaft der angesprochenen Regionen wurden dabei als variabel angesehen. Im Wettbewerb selbst soll sich entscheiden, welche „Regionen“ und welche „Träger“ sich als erfolgreich bei der Realisierung einer nachhaltigen Raum- und Siedlungsentwicklung erweisen.

87 Regionen haben bis Ende Januar dieses Jahres 1998 Bewerbungsunterlagen - ihren ersten Entwurf einer regionalen Agenda - eingereicht, um sich für die Teilnahme am Ideen- und Realisierungswettbewerb zu qualifizieren. Ende Mai hat eine unabhängige Wettbewerbsjury 26 Regionen als Teilnehmer an dem Ideen- und Realisierungswettbewerb “Regionen der Zukunft” ausgewählt

Die selbst für die Initiatoren dieses Wettbewerbs unerwartet hohe Resonanz, die durch die Auslobung hervorgerufen wurde, deutet auf eine Aufbruchstimmung in den Regionen hin. Es hat sich eine Atmosphäre entwickelt, in der Kurskorrekturen auf der Ziel- und Handlungsebene wieder verstärkt eine Chance haben. Der Wettbewerb stärkt diese Dynamik, indem er Impulse und Hilfestellungen gibt.

Sein Ende fand der Wettbewerb im Juli 2000 in Berlin: auf der Weltkonferenz Urban 21erfolgte erfolgte die Prämierung und Präsentation der Leistungen im Rahmen des Wettbewerbs. Ohne selbstgerecht zu sein: der Wettbewerb war ein Erfolg. Viel Dynamik in den Regionen, viele ausgezeichnete Projekte. Aber auch die Defizite seien nicht verschwiegen . zu wenig konfliktäre Themen wurden aufgegriffen, soziale Belange wurden wenig integriert, Indikatoren als Erfolgskontrolle sind eher die Ausnahme.

Auch wenn der Wettbewerb zu Ende ist – die nachhaltige Regionalentwicklung geht weiter. Und sie wird auch weiter vom BBR unterstützt. Die Fortsetzung lautet: Netzwerk Regionen der Zukunft. Denn es hat sich in der Vergangenheit deutlich gezeigt, dass der Erfahrungsaustausch mit anderen eine starke Säule für die Entwicklung in der Region ist. Hier – und in dem Coaching von Modellregionen – liegt der Schwerpunkt des neuen Modellvorhabens.

8. Auf zwei weitere Modellvorhaben der Raumordnung möchte ich abschließend noch kurz eingehen. Beginnen wir mit dem „Regionalen Flächenmanagement“.

Eine der zentralen Aufgaben der Raumplanung – der schonende und sparsame Umgang mit Grund und Boden sowie die Optimierung des Freiflächenschutzes – scheitert häufig an der interkommunalen Konkurrenz um finanziell attraktive Flächennutzungen. Die Ausdehnung der Städte ins Umland in Form der Suburbanisierung greift immer weiter um sich. Der Flächenverbrauch, d.h. die Umwidmung von überwiegend Landwirtschaftsfläche in Fläche für Siedlungen und Verkehrswege, resultiert aus einer zunehmend regionalisierten Lebensweise, deren planerische Entscheidungsstrukturen aber kleinräumig-kommunal und oft zersplittert sind. Siedlungsdispersion ist zunehmend kostenträchtig, für die öffentliche Hand wie für Private, lastet vorhandene Infrastruktur weniger aus, und verbraucht knappe Umweltressourcen.

Und genau da setzt das neue Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) „ Regionales Flächenmanagement – Ansatzpunkte für eine ressourcenschonende Siedlungsentwicklung“ an: über traditionelle Ansätze und gute Beispiele hinaus sollen neue, regionale Managementansätze für eine ressourcenschonende Flächennutzung entwickelt werden. So sind etwa die verbesserte Mobilisierung vorhandener Baulandpotenziale und die flächensparende und verkehrsoptimierte Standortlenkung der Bautätigkeit zentrale Schlüsselaufgaben kommunaler und regionaler Siedlungspolitik.

Obwohl die lokale Baulandpolitik eine gewisse Koordination durch die Landes- und Regionalplanung erfährt, resultieren aus dem Wettbewerb der Gemeinden häufig suboptimale regionale Nutzungen. In vielen Fällen reichen die traditionellen Ansätze der Regionalplanung nicht mehr aus, um die regionale Siedlungsentwicklung auf einen ressourcenschonenden Entwicklungspfad zu führen.

Aus diesen Gründen wird verstärkt über neue Ansätze eines regionalen Flächenmanagements diskutiert. Durch verbesserte Einbindung der Immobilienwirtschaft, die Stärkung interkommunaler Kooperations- und Problemlösungsfähigkeit und die Erhöhung der Umsetzungsorientierung der Regionalplanung soll eine ressourcenschonende Flächenpolitik erreicht werden. In Theorie und Praxis liegen bereits vielfältige Erfahrungen in Teilbereichen des regionalen Flächenmanagements vor. Bisher mangelt es allerdings an einer Gesamtschau praktizierter innovativer Ansätze.

Das Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) „ Regionales Flächenmanagement – Ansatzpunkte für eine ressourcenschonende Siedlungsentwicklung“ zielt auf die Erarbeitung und Vermittlung von Strategien, Instrumenten, Methoden und Organisationsformen einer regional ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung ab. Dazu werden bestehende Beispiele der regionalen Kooperation in Fragen des Flächenmanagements und der Siedlungsentwicklung, und hier insbesondere Instrumente, Kooperationsformen und Organisationsstrukturen ausgewertet. Basis sind voraussichtlich 20 „gute und lehrreiche“ Beispiele aus Modellregionen. Angestrebt wird

  • die Erarbeitung einer praxisbezogenen Konzeption für ein Regionales Flächenmanagement als Grundlage einer ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung auf der Basis von Problemanalysen und der Identifikation von Handlungserfordernissen,
  • die Einbindung der Regionen in den Innovationsprozeß mit Beispielen zur Unterstützung kommunaler und regionaler Akteure. Die Forschungsergebnisse sollen so aufbereitet werden, dass sie in die verschiedenen bundes- und landespolitischen Aktivitäten einfließen können.

Zu den anvisierten Produkten zählen die Erstellung eines aktivierenden, verwertungsorientierten Planungsleitfadens für die noch einzugrenzenden Zielgruppen sowie eine Projektdatenbank.

9. Und ein weiteres Modellvorhaben wurde gerade gestartet. Es greift die Finanzierungshemmnisse auf, die bei Projekten einer nachhaltigen Regionalentwicklung zu beobachten sind. Denn derartige Projekte sind vielfach sektorübergreifend und kooperativ ausgerichtet. Bei der Konzeption und Realisierung entsprechender Projekte tauchen in vielen Regionen Organisations- und Finanzierungsschwierigkeiten auf: Die Höhe der Fördermittel ist nicht ausreichend; für das spezifische Projekt gibt es keinen Fördertopf; die Eigenmittel der Region reichen für eine Förderung nicht aus, die Strukturen der Förderprogramme verhindern eine Inanspruchnahme oder die Region ist aus individuellen, organisatorischen Gründen nicht in der Lage, eine erfolgreiche Akquisition durchzuführen.

Eine Analyse dieser Hemmnisse und die Überwindung dieser Hemmnisse in Modellregionen kann – durch gute Beispiele - die nachhaltige Regionalentwicklung fördern.Stellt man die Region als Akteur in den Vordergrund, sind insbesondere zwei Typen von Hemmnissen zu beobachten: programmbezogene und organisatorische Hemmnisse.

  • Gute Projekte finden zwar ihre Finanzierung- dies gilt allerdings eher für die Programm- als für die Prozessfinanzierung. Allerdings ist die additive Verknüpfung von unterschiedlichen Förderprogrammen teilweise schwierig. Die bestehenden Förderprogramme behindern nicht ausgeprägt, bieten aber auch keine Anreize, solche Projekte zu forcieren.
  • Wie organisiere ich – die u.a. als Verbindlichkeitserklärung und Indikator für Verantwortung wichtige – Eigenfinanzierungsanteile in der Region? Pflichtaufgaben (auch solche mit innovativen Lösungen) lassen sich relativ gut finanzieren, deutlich schwieriger wird es, nicht zuletzt unter dem Diktat knapper Kassen, bei freiwilligen Aufgaben. Projektideen scheitern in der Entwicklungsphase, weil die Ressourcen (Personen und Geld) nicht ausreichen.
  • Finanzierungsschwierigkeiten sind auch und vor allem organisatorisch und individuell begründet sind. Gerade nachhaltige Regionalentwicklung braucht ausdauernde und innovative Köpfe. Mit dieser Individualisierung können aber auch Probleme verbunden sein, wenn diese Personen ihre Themen und Interessen verfolgen. Des weiteren ist die konkrete Art der Organisation zentral für den Erfolgt von Projektentwicklung und Projektfinanzierung.
  • Zu berücksichtigen ist auch, dass eine dezentrale Haushaltsverantwortung in den Kommunen ihre Konsequenzen für nachhaltige Projekte haben kann: Sie erschweren die Koordination, übergreifende Projekte müssen dann ressortorientiert getrennt und danach wieder zusammengeführt werden. Dies setzt u.a. eine hohe Transparenz des Prozesses voraus und den Willen, ressortübergreifend zusammen zu arbeiten.
  • Neben der Finanzierungsebene muss die Projektebene betrachtet: Wie entwickelt man gute Projekte bis zur Projektreife und welche Hemmnisse tauchen dabei auf? Wenn es richtig ist, dass man eine gute Projektidee auch leichter finanziert bekommt, werden die Hemmnisse relevant, die auf dem Weg zwischen einer guten Idee und ihrer Formulierung als antragsreifes Projekt liegen. Es fehlen vor allem Organisationsstrukturen zur Entwicklung komplexer Projekte und die Mittel zur kontinuierlichen Aufrechterhaltung derartiger Organisationsstrukuren. Es gilt: die kontinuierliche Finanzierung von Organisation ist schwieriger als die Finanzierung von Projekten

Die Regionen sind aber nicht nur eigenständiger Akteur, sondern auch immer Adressat staatlicher Förderpolitik und staatlicher Zuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Folgende Argumente sind zu beachten:

  • Es bestehtdie Notwendigkeit einer kriteriengestützen Auswahl bei der Vergabe von Fördermitteln verwiesen, wenn man Projekte einer nachhaltigen Regionalentwicklung stärker fördern möchte. Des weiteren kann – analog zur „Sozialen Stadt“ – versucht werden, über die Bündelung bei den Fördermittelgebern (etwa über einen interministeriellen Arbeitskreis) gerade sektorübergreifenden Projekten einen höheren Stellenwert zukommen zu lassen.
  • Die Realisierung von – insbesondere von denen, die nicht zu den kommunalen und regionalen Pflichtaufgaben gehören – setzt hinreichen (Eigen)Mittel in den Gebietskörperschaften und eine hinreichende Autonomie bei den gebietskörperschaftlichen Einnahme- und Ausgabeentscheidungen voraus. Gerade in strukturschwachen Regionen ist die Eigenbeteiligung nicht leicht aufzubringen, so kann einer Verfestigung der bestehenden Unterschiede Vorschub geleistet werden.
  • Die Schwächung der querschnittsorientierten Politiken in der Vergangenheit ist aus Sicht der regionalen Akteure verhängnisvoll gewesen. Notwendig ist, wenn auch politisch schwer durchzusetzen, eine Stärkung der querschnittsorientierten – leider aber idR auch ressourcenarmen – Politiken, die bei der Fördermittelvergabe mitentscheiden sollten.

All den geschilderten Modellvorhaben ist gemeinsam, das sie die regionale Praxis unterstützen. Dies zu Recht: Auch wenn es immer wieder einmal sinnvoll ist, konzeptionell zu diskutieren, letztlich ist der entscheidende Schritt der in die Praxis. Wir wissen hinreichend viel über Ziele, Strategien und Instrumente – was fehlt, sind weitere Fortschritte bei der praktischen Realisierung unserer konkreten Utopie.

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