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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Nachhaltige Regionalentwicklung...    Donnerstag, 10.5.    Freitag, 11.5.    Vortragstexte

 

Dr. Stefan Summerer

Umweltbundesamt

 

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Nachhaltige Entwicklung – eine konsensstiftende Leerformel?

I Der Ausgangspunkt: Konsens statt Aussageschärfe

Sie alle wissen 1. dass das Leitbild der Sustainable Development, der nachhaltigen Entwicklung, von einer UN-Kommission, der sogenannten Brundtland-Kommission in ihrem Bericht „Our common future“ zum ersten Mal als generelles entwicklungspolitisches Konzept in die internationale Debatte eingeführt worden ist. Und Sie wissen 2., dass sich dieses Leitbild im Zuge der Weltumweltkonferenz in Rio de Janeiro im Juni 1992 als der Formelkompromiss herausgestellt hat, auf den sich die 172 dort vertretenen Länder schließlich einigen konnten.

Wenn sich die reichen Länder des Nordens und die bitterarmen Länder des Südens mit ihren ganz unterschiedlichen Interessen auf ein Konzept einigen können, dann muss dieses Konzept die Konsensfähigkeit optimiert haben, optimiert auf Kosten der Aussageschärfe. Unter dem breiten Dach der nachhaltigen Entwicklung muss nahezu alles Platz finden: die Idee von einer Welt im Gleichgewicht ebenso wie die Forderung intergenerativer und intragenerativer Gerechtigkeit, weiteres Wirtschaftswachstum und Naturausbeutung genauso wie schonender Umgang mit den Ressourcen und Rettung der natürlichen Lebensgrundlagen. „Nachhaltige Entwicklung“, das heißt für die reichen Industrieländer „Keine Entwicklung ohne Nachhaltigkeit“ und für die Entwicklungsländer „Keine Nachhaltigkeit ohne Entwicklung“.

Eine Definition, die nichts ausschließt, ist – wissenschaftlich gesehen – wertlos. Politisch kann sie gleichwohl große Wirkung entfalten. „Freiheit, Gleichheit, Demokratie“ usw. sind ähnlich inhaltsarme Begriffe, und sie sind als regulative Ideen außerordentlich präsent und wirksam in der öffentlichen Diskussion. Nachhaltige Entwicklung ist zu einem neuen Paradigma der umwelt- und entwicklungspolitischen Debatten geworden und aus diesen nicht mehr wegzudenken. Sie hat Bewegung in die erstarrten Fronten zwischen Naturschützern und Unternehmen, zwischen Industrie- und Entwicklungsländern gebracht; mit diesem Leitbild hat man ein neues Spielfeld für die alten Themen gefunden und damit die Chance für einen anderen, weniger erstarrten Dialog zwischen den verschiedenen Stakeholdern.

Allerdings ist es dabei auch zu einem inflationären Gebrauch des Begriffs „nachhaltige Entwicklung“ bzw. des Adjektivs „nachhaltig“ gekommen. Nahezu ubiquitär wird heute von „nachhaltiger Wirtschaftsentwicklung“, „nachhaltiger Ressourcennutzung“, „nachhaltiger Erholung der Aktienkurse“ usw. gesprochen. „Nachhaltig“ ist hier nur ein neues Etikett, das auf alte Problemlagen und Entwicklungstendenzen geklebt wird. Wenn früher das Wirtschaftswachstum „stetig“ sein sollte, so ist es heute „nachhaltig“ und wenn das Gesundheitssystem früher „gründlich“ saniert werden musste, so fällt diese Sanierung heute „nachhaltig“ aus.

II Nachhaltige Entwicklung als regulative Idee

Das Bemühen, ein inhaltlich so vieldeutiges, schillerndes Wieselwort wie „nachhaltige Entwicklung“ auf seine Substanz abzuklopfen, mutet an wie der heroische Versuch, einen Pudding an die Wand zu nageln. Ich will diesen Versuch gleichwohl wagen, weil ich davon überzeugt bin, dass diesem Leitbild die Fähigkeit innewohnt, den Diskurs über die Zukunft der wissenschaftlich-technischen Zivilisation zu strukturieren und ihm eine Richtung vorzugeben, die aus der Sackgasse des bloßen „Weiter so“ herausführen kann.

Machen wir uns also an eine genauere Analyse von Struktur und Gehalt des Nachhaltigkeitskonzepts.

Beginnen wir mit den beiden Bestandteilen der „nachhaltigen Entwicklung: Unter Entwicklung ist zunächst nur der Prozess der zeitlichen Änderung eines Zustandes zu verstehen, ohne damit schon etwas über seine Qualität und Orientierung auszusagen. Kriminalität kann zu- oder abnehmen, sich von Eigentumsdelikten auf Körperverletzungen verlagern, zwischen verschiedenen Formen hin und her oszillieren oder eine eindeutige Richtung über die Zeit aufweisen: immer lässt sich dieser Prozess als Entwicklung von Kriminalität beschreiben. Entwicklung im Sinne von sustainable development meint dagegen eindeutig einen mehr oder minder kontinuierlich zu qualitativ besseren Zuständen hin orientierten Prozess. Allerdings sagt der Begriff noch nichts über die Inhalte aus, die mit einer als positiv beurteilten Entwicklung verbunden sind. Ob Umweltschutz, Wirtschaftswachstum oder weniger Kriminalität als positive Entwicklung gesehen werden, hängt von weiteren normativen Prämissen ab.

Sustainable qualifiziert Entwicklung dahingehend, dass die Triebkräfte und die Bedingungen des Entwicklungsprozesses diesen per saldo zu einem tragfähigen und nicht etwa zu einem selbstzerstörerischen Prozess machen. Damit gibt es ein formales Kriterium, mit dessen Hilfe entschieden werden kann, welche substanziellen Einflussgrößen notwendige Bedingungen dauerhafter Entwicklung darstellen.

Nachhaltige Entwicklung ist ein normatives und anthropozentrisches Konzept. Normativ deshalb, weil es eine gesellschaftlich anzustrebende Zielvorstellung meint – z.B. deutlich reduzierte Stoffdurchsätze oder mehr intergenerative Gerechtigkeit. Anthropozentrisch deshalb, weil es die gesamte Natur immer nur in deren Funktion als Lebensgrundlage für den Menschen sehen kann.

Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung tritt mit dem Anspruch auf, globale Entwicklungspfade und –regeln für die Gesellschaft formulieren zu können, die diese in ihrer Struktur. Produktion und Konsumtion dauerhaft umwelt-, wirtschafts- und sozio-kulturell verträglich gestalten, so dass im Prinzip jeder heute oder zukünftig lebende Mensch zumindest seine Grundbedürfnisse befriedigen und in sozialer Gerechtigkeit und in Frieden leben kann. Auf der Grundlage des normativen Postulates der intra- und intergenerativen Gerechtigkeit lassen sich drei generelle Ziele nachhaltiger Entwicklung formulieren, die auf die Befriedigung materieller und immaterieller menschlicher Bedürfnisse abheben: Sicherung der menschlichen Existenz, Erhaltung des gesellschaftlichen Produktivkapitals – einschließlich des Naturkapitals, Bewahrung der Entwicklungs- und Handlungsmöglichkeiten. Bei der Suche nach einem angemessenen Nachhaltigkeitskonzept geht es im Prinzip immer darum, die Nutzung, Erhaltung und Entwicklung natürlicher und sozialer Ressourcen so miteinander zu verknüpfen, dass die an einer nachhaltige Entwicklung zu stellenden Mindestanforderungen erfüllt werden.

Die Idee der nachhaltigen Entwicklung verbindet die wesentlichen, auf globaler Ebene allgemein als positiv eingestuften Werte, ohne zwangsläufige trade offs zwischen ebendiesen zu thematisieren. Dies hat die zu Beginn meines Vortrags kritisierte Vieldeutigkeit des Leitbildes zur Folge. Daraus folgt allerdings auch, dass sich nachhaltige Entwicklung im Sinne des Drei-Säulen-Modells grundsätzlich auf jede Dimension menschlicher Gesellschaften bezieht, sofern in dieser Dimension notwendige Voraussetzungen für die nachhaltige Befriedigung menschlicher Grundbedüfnisse breitgestellt werden.

Damit wird bereits auf der Ebene der Begriffsanalyse deutlich, dass das Konzept der nachhaltigen Entwicklung nicht nur als gesellschaftliches Leitbild ein genuin normatives Konzept darstellt, sondern auch auf der Ebene grundlegender begrifflicher Abgrenzungen eindeutig normativen Charakter aufweist. Von daher ist eine eindeutige Bestimmung von sustainable development bereits auf formaler Ebene auf der Basis eines Konsenses über die relative Vorteilhaftigkeit bestimmter normativer Festlegungen möglich.

Damit können wir – so meine ich – den Teil Begriffsklärung abschließen. Nachhaltige Entwicklung ist – in ihrer semantischen wie in ihrer politischen Dimension – keine Leerformel, sondern eine regulative Idee, die sozioökonomische und politische Prozesse initiieren und strukturieren kann, ohne diesen jedoch konkrete ökologische, ökonomische und soziokulturelle Ziele vorzugeben.

III Zur faktischen Wirksamkeit des Konzeptes „nachhaltige

Entwicklung“

Selbst dann, wenn wir nachweisen könnten, dass nachhaltige Entwicklung nichts weiter ist als eine konsensstiftende Leerformel, könnten wir nicht zur Tagesordnung übergehen. Zum einen sind da die nicht wegzudefinierenden Probleme einer weltweiten Übernutzung der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen, die wir angehen müssen – mit oder ohne Leitbild – und zum anderen ist dieses Leitbild ja keineswegs wirkungslos geblieben. Im Gegenteil: Als neues Paradigma der umwelt- und entwicklungspolitischen Debatte hat es – international und national – zu einer beinahe nicht mehr überschaubaren Menge von Folgeaktivitäten geführt.

Zu nennen sind da zunächst sicher das wichtigste Konferenzdokument der Rio-Konferenz, die Agenda 21, sowie eine Reihe von multinationalen Verträgen wie die Klimarahmenkonvention und die Biodiversitätskonvention. Sodann die Vielzahl von internationalen, bilateralen und nationalen Verträge und Vereinbarungen, die das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung angestoßen oder beeinflusst hat. Es hat eine neue Organisation des VN-Systems hervorgebracht, die Commission on Sustainable Development (CSD) und die großen multilateralen Organisationen wie das UNEP, die UNDP, die OECD sowie die EU dazu gebracht, das Thema nachhaltige Entwicklung ganz oben auf ihre Agenden zu setzen. Unter der Schirmherrschaft der CSD haben inzwischen mehr als 100 Staaten, darunter viele Entwicklungsländer – nationale Umwelt- und Nachhaltigkeitspläne erstellt und eine Reihe von Ländern – darunter auch Deutschland – hat versucht, diese Pläne mithilfe eines überschaubaren Sets von Nachhaltigkeitsindikatoren zu konkretisieren und kommunizierbar zu machen. Die meisten westeuropäischen Länder arbeiten zur Zeit an nationalen Nachhaltigkeitsstrategien – so auch Deutschland – und diese top down-Ansätze auf der Ebene der Staaten werden ergänzt durch eine Vielzahl von lokalen Agenden 21, die – fast schon als eine Art von Bewegung – einen bottom up-Ansatz auf der Ebene der Gemeinden beisteueren. Es ist also viel zu viel los auf allen Ebenen als dass wir uns mit der Analyse der Worthülse begnügen könnten, die das alles in Bewegung gesetzt hat.

IV Deutschland und die Globalisierung

Als wissenschaftliche Behörde im Bereich des Bundes befasst sich das UBA im wesentlichen mit der nationalen Ebene. Ich werde mich daher im folgenden auf diese Ebene konzentrieren und darüber hinaus die EU ansprechen.

Wenn wir in dem vor uns liegenden Jahrhundert auf dem Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung Fortschritte erzielen wollen, ist es wichtig, dass jeder einzelne Staat das ihm Mögliche zur Optimierung von Umweltschutz und Umweltplanung im eigenen Land tut. Es steht jedoch außer Frage, dass eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung aufgrund der internationalen ökologischen und ökonomischen Verflechtungen nicht im Alleingang erreicht werden kann. Globale Probleme wie der Flächenverbrauch, der Rückgang der biologischen Vielfalt, der Treibhauseffekt, die Verschmutzung der Weltmeere oder die Sicherung der Ernährung für eine rasch wachsende Weltbevölkerung bedürfen weltweiter Anstrengungen zu ihrer Lösung. Die Globalisierung der Märkte muss daher auf Dauer von einer Globalisierung umweltpolitischer Strategien begleitet werden.

Jeder Versuch, Umweltschutz in globalem Maßstab durchzusetzen, stößt auf zwei zentrale Hindernisse:

  • nicht nachhaltige, mit einem übermäßigen Verzehr natürlicher Ressourcen verbundene Produktions- und Konsummuster in den Industrieländern sowie
  • Armut und Unterentwicklung in den Entwicklungsländern.

Angesichts der vielfältigen Zusammenhänge zwischen Armut und Umweltzerstörung hat der Generalsekretär der UN-Umweltbehörde UNEP, Klaus Töpfer, erst vor kurzem betont, dass die für die Umwelt giftigste Substanz die Armut sei. Und dieses „Umweltgift“ greift, daran lassen die vorliegenden Daten keinen Zweifel, weiter um sich. Seit dem Kopenhagener Sozialgipfel von 1995 hat sich nach UN-Angaben die Zahl der in absoluter Armut lebenden Menschen um rund 200 Millionen auf 1,2 Milliarden erhöht. Derzeit müssen rund drei Milliarden Menschen mit umgerechnet weniger als vier Mark pro Tag auskommen. In einer solchen Welt kann es eine dauerhaft umweltgerechte Entwicklung nicht geben. Denn wer auf dem Existenzminimum oder gar darunter lebt, muss von der Hand in den Mund leben, er hat keinerlei Optionen für ein umweltschonendes Verhalten.

Welche Bedeutung die künftige Entwicklung in den Entwicklungsländern für unseren Planeten haben wird und wie wichtig daher die in der Rio-Konferenz eingeforderte Partnerschaft zwischen Industrie- und Entwicklungsländern ist, lässt sich beispielhaft an folgenden Trends erkennen:

  • Wie aus einer neuen UN-Untersuchung hervorgeht, wird die Zahl der Menschen auf unserem Globus in den kommenden 50 Jahren auf 9,3 Milliarden anwachsen, das sind 3,2 Milliarden Menschen mehr als heute und zu viele für die Tragfähigkeit unseres Planeten. 90 Prozent davon werden in Entwicklungsländern leben.
  • Infolge von Bodenerosion, Versalzung und Besiedelung hat die Menschheit in den vergangenen 40 Jahren landwirtschaftliche Produktionsflächen von der Größe Australiens verloren. Mit jedem Tag verlieren wir weitere 20.000 ha - bei einem Wachstum der Weltbevölkerung um ca. 200.000 Menschen pro Tag. Die landwirtschaftliche Nutzfläche pro Kopf schrumpfte in den Industrieländern zwischen 1955 und 1995 um 20 %, von 0,6 ha auf 0,5 ha, in den Entwicklungsländern sogar um 60 %, von 0,5 auf 0,2 ha. Die Fortschreibung dieser Trends würde zu einem Rückgang der pro Kopf verfügbaren landwirtschaftlichen Produktionsfläche im Welt-Durchschnitt auf nur noch 0,08 ha im Jahre 2030 führen - 0,15 bis 0,18 ha gelten als Mindestnorm für eine ausreichende Versorgung mit Nahrungsmitteln.
  • In vielen Entwicklungsländern wird außerdem die Wasserknappheit mittelfristig lebensbedrohend werden: Für die 60 % der Weltbevölkerung, die in Asien leben, veranschlagt die Welternährungsorganisation für eine ausgewogene Ernährung eine notwendige Wasserentnahme von 2.000 m3 pro Person und Jahr. Setzt man diese Entnahmerate zu den erneuerbaren Wasservorräten in Beziehung und berücksichtigt das zu erwartende Bevölkerungswachstum bis 2025, so fallen in Asien ca. 3,43 Milliarden Menschen unter diesen Wert. D.h. die Ernährungssicherung ist in Asien durch Wasserknappheit akut bedroht, von den ökologischen Konsequenzen ganz zu schweigen.

V Intragenerative Gerechtigkeit als Verpflichtung des Nordens

Als bisherige Gewinner der Globalisierung und als historische Übernutzer der Biosphäre haben die Industrieländer eine moralische Pflicht gegenüber den Entwicklungsländern, diese bei ihrem Kampf um die Beseitigung von Armut und armutsbedingter Umweltzerstörung zu unterstützen. Bisher gibt es auf diesem Feld noch erhebliche Defizite. So sind die bi- und multilateralen Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit seit Anfang der 90er Jahre kontinuierlich zurückgegangen und haben mit durchschnittlich rund 0,2 Prozent des Bruttosozialprodukts 1997 den niedrigsten Anteil seit 1970 erreicht. Insofern ist es sehr zu begrüßen, dass die Bundesregierung vor kurzem ein Aktionsprogramm zur Armutsbekämpfung beschlossen hat, das zur Erfüllung des in der Milleniumserklärung der Vereinten Nationen erklärten Ziels beitragen soll, bis zum Jahr 2015 den Anteil der extrem armen Menschen in der Welt zu halbieren.

Die seit der Konferenz von Rio feststellbare Entwicklung der Nord-Süd-Transfers für den Schutz globaler Umweltgüter ist ebenfalls unbefrie-digend. Zwar wurden mit dem Finanzierungsfonds des Montrealer Protokolls zum Schutz der Ozonschicht (MPF) und der Globalen Umweltfazilität (GEF) zwei neue multilaterale Finanzierungsmechanismen geschaffen; jedoch blieb ihre Finanzausstattung bescheiden. So standen dem MPF lediglich 466 Millionen Dollar für den Zeitraum 1997 bis 1999 zur Verfügung. Das Budget des GEF beläuft sich auf 2,75 Mrd. Dollar für den Zeitraum 1998 bis 2002. Zum Vergleich: Die Europäische Union hatte 1999 allein für die Förderung der Tabakproduktion fast 2 Milliarden DM im Haushalt veranschlagt.

Umweltziele, die sich auf globale Umweltgüter beziehen, können jedoch nur erreicht werden, wenn Maßnahmen auf möglichst breiter Ebene, d.h. unter Einschluss der Entwicklungsländer, ergriffen werden. Ein Kurswechsel in den Industrieländern allein reicht nicht aus. Hinzu kommt, dass die globale Umweltpolitik in starkem Maße durch das Konsensprinzip gekennzeichnet ist. Die Entwicklungsländer besitzen aus diesem Grund eine beträchtliche Verhandlungsmacht bei internationalen Umweltabkommen, zumal einige Maßnahmen zum Schutz globaler Umweltgüter nur in diesen Ländern möglich sind, etwa bei der Erhaltung der Biodiversität oder beim Schutz des tropischen Regenwaldes. Sie machen ihre Zustimmung zu internationalen Umweltabkommen jedoch häufig von der Bedingung abhängig, dass die Industrieländer zumindest teilweise die Kosten der Umsetzung übernehmen. Die Stärkung der multilateralen Finanzierungsquellen für den Schutz globaler Umweltgüter in den Entwicklungsländern wird auf diese Weise zu einem Flaschenhals des umweltpolitischen Fortschritts. Wenn es nicht gelingt, diesen Flaschenhals mit einem neuen, innovativen Finanzierungsinstrument zu erweitern, ist damit zu rechnen, dass wir im internationalen Umweltschutz im speziellen und in der nachhaltigen Entwicklung im allgemeinen keinen Erfolg haben werden.

Und genau hier liegt das Problem. Überall und auf allen Ebenen und in allen Kontexten und Konstellationen wird fleißig gerudert. Die Frage ist nur, wie weit die Ruder in das Wasser des realen Geschehens reichen und oft auch, ob alle im Boot in die gleiche Richtung rudern. Oft drängt sich der Eindruck auf als ob emsig in die eine Richtung gerudert werde, während der Strom des realen Geschehens, z.B. einer globalisierten Wirtschaft, das Boot weiter, nur ein wenig verlangsamt, in die andere Richtung treibt. Das Fazit des neuesten Berichts des UNEP „GEO 2000“ „Die Entwicklung geht in die richtige Richtung, nur viel zu langsam“ erscheint immer noch sehr optimistisch.

VI Die neue Qualität der Umweltprobleme

Nehmen wir zunächst Deutschland. Wenn man die Ausgangssituation von Umwelt und Umweltpolitik zu Beginn der 70er Jahre mit der heutigen vergleicht, fällt vor allem eines auf: Die Umweltprobleme haben heute einen anderen Charakter und eine neue Qualität angenommen. Obwohl sie insgesamt eher größer und brisanter geworden sind, sind sie in der Regel alles andere als augenfällig. Wer heute durch Deutschland reist, nimmt das Land in erster Linie als grünes, waldreiches Gebiet wahr, Umweltprobleme - so scheint es - sind in den vergangenen Jahrzehnten gelöst worden.

Umweltschutz als eigenständiges Politikthema gibt es in Deutschland seit 30 Jahren. Seit dieser Zeit bemüht sich die staatliche Umweltpolitik um die Eindämmung der mit Umweltproblemen verbundenen Gefahren und Risiken. Und sie ist dabei - insgesamt gesehen - recht erfolgreich gewesen:

  • die spürbaren Belastungen mit Luftschadstoffen , wie z.B. Schwefeldioxid. sind deutlich zurückgegangen,
  • die sichtbaren Staubbelastungen (Stichwort „blauer Himmel über der Ruhr“) gehören der Vergangenheit an,
  • Schaumberge auf den Flüssen und tote Fische in Oberflächengewässern gibt es nicht mehr; im Gegenteil: vertriebene Fischarten siedeln sich in den ehemals fast toten Gewässern wieder an,
  • Die über 30 000 wilden Müllkippen sind einer geordneten Abfallentsorgung in wenigen, einem hohen technischen Standard genügenden Verbrennungsanlagen und Deponien gewichen.

In den 70er Jahren war es aufgrund der für alle erfahrbaren Missstände möglich, das Umweltthema quasi von selbst in der öffentlichen Diskussion zu platzieren. Und es ist in der Folgezeit gelungen, viele der Probleme, die jeder sehen, hören, riechen und fühlen konnte, zu lösen oder zumindest zu entschärfen. In Teilen der Öffentlichkeit, vor allem aber bei den Vertretern der Wirtschaft hat dies zu dem Eindruck geführt, dass das Thema Umweltschutz im wesentlichen „abgehakt“ werden könne.

Daß dem nicht so ist, das zeigen nationale, vor allem aber internationale Berichte zum Zustand der Umwelt sowie die Veröffentlichungen, in denen die Inanspruchnahme der Umwelt als Quelle für Rohstoffe und als Senke für unsere festen, flüssigen und gasförmigen Reststoffe dargestellt wird. Erinnert sei hier nur an nationale Dokumentationen wie z.B. die „Daten zur Umwelt“ des Umweltbundesamtes, an europäische, wie die Verlautbarungen der Europäischen Umweltagentur, sowie an internationale, wie die Jahresberichte des World Watch Institute, den Bericht „GEO 2000“ von UNEP oder den „Bericht über die menschliche Entwicklung 1999“ der UNDP.

Die „klassischen „ Umweltprobleme waren sektoraler Natur, allenfalls kam ihnen ein medienübergreifender Querschnittsanspruch zu. Die im Rahmen der Nachhaltigkeitsdebatte angesprochenen globalen Umweltveränderungen (Klimaveränderung, Bodendegradation, Süßwasserverknappung, Biodiversitätsverlust) dagegen sind vorwiegend transsektoral, berühren in vielfältiger Weise die globalen gesellschaftlichen Naturverhältnisse und damit die menschliche Zivilisation im ganzen. Durch die Verknüpfung mit der Entwicklungsproblematik im Rahmen des Leitbildes der nachhaltigen Entwicklung werden die Umweltprobleme entsektoralisiert und zu einem Problem der Weltgesellschaft transformiert, zumal die „klassischen“ Problemlagen nicht aufgelöst, sondern lediglich entschärft werden konnten.

Diese Koppelung zwischen globalen Umweltveränderungen und der Entwicklungsproblematik verleiht dem Themenbereich nachhaltige Entwicklung eine besondere Brisanz. In global-ökologischer Perspektive basiert diese Brisanz im wesentlichen auf zwei Erkenntnissen:

  • Der in den Industrienationen mehrheitlich gepflegte Konsum- und Lebensstil ist auf die Dauer nicht durchhaltbar und stellt eine der wichtigsten Belastungsursachen des globalen Naturhaushalts dar - insbesondere durch den Energieverbrauch, die CO2-Emissionen und die Abfälle.
  • Viele bevölkerungsreiche Entwicklungs- und Schwellenländer sind dabei, dieses nicht-nachhaltige Konsum- und Lebensstilmodell zu übernehmen. Der bereits heute überbelastete Naturhaushalt wird dadurch in nicht verkraftbarer Weise be- und überbeansprucht.

Die Lebensweise in den Industrieländern ist damit direkt oder indirekt für einen Großteil der globalen Umweltprobleme verantwortlich. Infolgedessen wird von ihnen ein wesentlicher Beitrag zu einer dauerhaft umweltgerechten Entwicklung der Weltgesellschaft erwartet. Zentrale Aufgabe der nachhaltigen Entwicklung in den Industrieländern ist es, Wirtschafts- und Lebensweise mit den natürlichen Lebensgrundlagen in Einklang zu bringen. Das heißt vor allem dass wir unsere ressourcenintensive und umweltbelastende Lebensweise an die enger werdenden Spielräume bei der Belastung des Naturhaushalts anpassen müssen.

VII Defizite in den Politiken Deutschlands und der EU

Davon ist – trotz allem Gerede über die Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung – bisher so gut wie nichts zu spüren. Im Gegenteil: Fast alle entscheidenden Trends: bei der CO2- Belastung, im Verkehr, bei der Flächenversiegelung, bei der Biodiversität, bei den Stoffeinträgen in Luft, Boden und Wasser zeigen in die falsche Richtung. Wir bauen immer größere und komfortablere Häuser – die Wohnfläche pro Person ist von 26 m² im Jahre 1960 auf 42 m² im Jahre 2000 gestiegen – kaufen neuerdings wieder größere und leistungsstärkere Autos, reisen wie die Weltmeister – insbesondere mit dem Flugzeug, und konsumieren Luxusgüter, die aus allem Hemisphären unter enormem Transportaufwand nach Deutschland geschafft worden sind. Ob es um den Verbrauch an Papier, an Autos, an Fleisch und Südfrüchten geht oder um Flugkilometer, die Mittelschichten der westlichen Welt haben sich auf einem Konsumniveau eingerichtet, das sich allenfalls dann aufrechterhalten lässt, wenn es auf eine Minderheit beschränkt bleibt.

Ungeachtet der Tatsache, dass sich in Deutschland bislang wenig bewegt hat, bekennt sich die staatliche Umweltpolitik zum Leitbild der nachhaltigen Entwicklung. In einem Bericht des BMU über die Umweltpolitik der 13. Legislaturperiode heißt es: „Das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung ... ist die Grundlage der Politik der Bundesregierung.“

Einen ersten Ansatz zu einem nationalen Umwelt- und Nachhaltigkeitsplan hat das BMU mit dem im Sommer 1998veröffentlichten Entwurf eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms vorgelegt. Dieses Programm identifiziert fünf prioritäre Handlungsfelder, die mit Umweltqualitätszielen und Umwelthandlungszielen unterlegt werden. Es sind dies der Schutz der Erdatmosphäre, der Schutz des Naturhaushalts, die Ressourcenschonung , der Schutz der menschlichen Gesundheit und die umweltschonende Mobilität.

In seinen Zielen durchaus ehrgeizig hatte das Schwerpunktprogramm keine Chance, politisch wirksam zu werden, weil es als Programm des BMU nicht konsensfähig gewesen ist für die anderen Ressorts und weil sich auch der damalige Bundeskanzler, Helmut Kohl, nicht dahinter gestellt hat.

Seit Anfang März dieses Jahres ist ein neuer Anlauf gemacht worden. 10 Staatssekretäre der wichtigsten umweltbeanspruchenden Ministerien wollen bis April 2002 eine Nachhaltigkeitsstrategie für Deutschland erarbeiten und diese vom soeben einberufenen Rat für Nachhaltigkeit diskutieren und in die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen hinein kommunizieren lassen. Ob diesen Aktivitäten mehr Erfolg beschieden sein wird, lässt sich heute noch nicht absehen.

Dass der Übergang von Wirtschaft und Gesellschaft in einem Land wie Deutschland nicht im Alleingang erreicht werden kann, habe ich bereits mehrfach betont. Dass er nur zusammen mit der EU realisiert werden kann, ist eine Selbstverständlichkeit angesichts des Stellenwertes, den dieses Staatenbündnis inzwischen erreicht hat, auch und gerade bei der Formulierung von Umwelt- und Nachhaltigkeitsstrategien.

Der Übergang von einer mehr an der Nachsorge orientierten Umweltpolitik zur Nachhaltigkeitspolitik ist mit dem Fünften Umweltaktionsprogramm der EU „Dauerhaft umweltgerechte Entwicklung“ aus dem Jahre 1992 eingeleitet worden. Dieses, im Vorfeld der Rio-Konferenz erstellte Programm formuliert neue Ziele und Strategien zu den folgenden Themenkomplexen

·        Dauerhaft umweltgerechte Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen

·        Integration des Umweltschutzes in andere Politikbereiche

·        Vermeidung von Abfällen

·        Reduzierung der Inanspruchnahme nicht erneuerbarer Energieträger

·        Optimale Verkehrsplanung

·        Verbesserung von Gesundheit und Sicherheit.

Mit dem Amsterdamer Vertrag (1999) ist das Leitbild der nachhaltigen Entwicklung in die Präambel des Vertrages über die Europäische Union eingeführt und die Forderung nach der Integration des Umweltschutzes in die anderen Politikbereiche in die Grundsätze des EG-Vertrags aufgenommen worden. Damit haben die Vertragspartner ihren Willen dokumentiert, Umwelt und Nachhaltigkeit mehr Bedeutung zukommen zu lassen. Beschlüsse des Europäischen Rates in Cardiff (1998) und Helsinki (1999) haben diese Prinzipien bekräftigt und konkretisiert.

Diese Betonung der Integration von Umwelt und Nachhaltigkeit in alle umweltbeanspruchenden Politikbereiche beginnt auch auf gesamtstaatlicher Ebene Früchte zu tragen. Einer der schlimmsten Missstände der europäischen Umweltpolitik, das Abschieben dieser Thematik auf gesonderte Umweltressorts, die sich oft genug nicht behaupten konnten gegen die mächtigen Wirtschafts- und Verkehrsressorts, wird seit etwa zwei Jahren systematisch angegangen. In England, z.B., hat ein hochrangiges interministerielles Gremium, das sog, Green Cabinet, eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie für alle Ressorts entwickelt. Vergleichbare Anstrengungen sind in den Niederlanden und in Schweden unternommen worden. Und auch in Deutschland – in Sachen Ressortegoismus immer recht schwierig – hat ein Ausschuss der Staatssekretäre der umweltbeanspruchenden Ministerien damit begonnen, eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie zu erarbeiten, die von dem in Gründung befindlichen nationalen Rat für Nachhaltigkeit aufgenommen und in die verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen hinein vermittelt und kommuniziert werden soll.

Das 5. Umweltaktionsprogramm der EU ist in den Jahren 1999/2000 von der Europäischen Kommission einer Bestandsaufnahme und Bewertung unterzogen worden. Diese bilden die Grundlage für das am 24.01.20001 verabschiedete 6. Umweltaktionsprogramm. In seinem ersten Teil formuliert dieses Programm Ziele und Leitlinien für die europäische Umwelt – und Nachhaltigkeitspolitik und im zweiten Teil unterlegt es diese Ziele mit Vorschlägen zur Umsetzung in den Mitgliedstaaten.

Wenn die Gemeinschaft – so das Programm – eine nachhaltige Entwicklung einleiten und durchsetzen will, sind vier Themen von herausragender Bedeutung und zwar

1.     Klimaschutz

2.     Umwelt und Gesundheit

3.     nachhaltiges Management der natürlichen Ressourcen

4.     Schutz der Natur und der Artenvielfalt.

Im Jahre 2005 soll das Aktionsprogramm einer Überprüfung unterzogen und – wo erforderlich – aktualisiert werden. Unter strategischen Aspekten geht es dem Programm vor allem um

1.     Die Umsetzung des Vollzugs existierender gesetzlicher Bestimmungen

2.     die Integration der Umweltbelange in die Entscheidungsprozesse der anderen Politikbereiche

3.     Die Verbesserung der Zusammenarbeit von Produzenten und Konsumenten

4.     die Verstärkung der Mechanismen der Zivilgesellschaft – vor allem durch Aufklärung, Information und Kommunikation.

Im April 2001 hat die EU-Kommission ein Konsultationspapier über eine EU-Nachhaltigkeitsstrategie an die Mitgliedsländer gesandt. Mit diesem Papier wird der Übergang der EU zu einer nachhaltigen Entwicklung angestrebt. Schwerpunkte sind dabei

·        Klimawandel und umweltfreundliche Energie

·        Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen

·        Mobilität, Flächennutzung und Raumentwicklung

·        Öffentliche Gesundheit

·        Armut und soziale Ausgrenzung

·        Alter und demografische Entwicklung.

Insbesondere die Umweltanforderungen – so das Papier – sollen stärker am sechsten Umweltaktionsprogramm orientiert werden.

Für eine erfolgreiche Umsetzung ihrer Nachhaltigkeitsziele benötigt die EU einen Set möglichst klarer und aussagefähiger Indikatoren. Diesem Ziel dienen die in der Kommission zur Zeit diskutierten „Environmental Head Indicators“. Sie sollen – zusammen mit dem endgültigen Strategiepapier – dem Europarat Göteborg im Juni 2001 vorgelegt werden. Der EU Göteborg soll erste Eckpunkte einer europäischen Nachhaltigkeitsstrategie beschließen. Damit würde der mit den ER Cardiff und Amsterdam begonnene Prozess zur Integration der Umweltbelange in alle Gemeinschaftspolitiken konsequent fortgesetzt. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass in einigen Bereichen durchaus
Erfolge erzielt worden sind, während andere Sektoren erst am Anfang der Entwicklung wirkungsvoller Integrationsstrategien stehen.

VIII Schlussbemerkungen

Nach dieser ernüchternden Bilanz werden wir fast zwangsläufig daran erinnert, dass im Leitbild der nachhaltigen Entwicklung die Konsensfähigkeit zu Lasten der Aussageschärfe optimiert worden ist. Wo alle Dimensionen – Ökologie, Ökonomie und soziale Wohlfahrt – gleichwertig sein sollen und kein Teilsystem auf Kosten der anderen maximiert werden darf, ist die Gefahr groß, bei jeder Konkretisierung des Konzepts zu scheitern. Eine einseitig ökologische Ausrichtung würde am Widerspruch von Wirtschaft und Gesellschaft scheitern und ein rein konsensual ausgerichtetes Konzept kann nichts bewirken, weil es keine realisierbaren Ziele vorgibt.

Not tut daher eine Gratwanderung zwischen Klarheit und Konsens. Diese kann nur gelingen, wenn

1.     Ursprüngliche Kernaussagen erkennbar bleiben, so vor allem die Orientierung an einer langfristigen ökologischen Tragfähigkeit

2.     Diese Orientierung keine Ängste bezüglich der Wahrung der gesellschaftlichen und ökonomischen Stabilität auslöst.

Erreichbar erscheint dies, wenn einerseits die ökologische Grundorientierung des Leitbildes beibehalten wird – jenseits der Grenzen der Belastbarkeit des Naturhaushalts gibt es keine Spielräume für Wirtschaft und Gesellschaft – andererseits aber die Bedeutung von Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit betont wird. Extrempositionen einer weak Sustainability oder einer strong Sustainability müssen freilich aufgegeben werden.

Die Chancen für die politische Durchsetzbarkeit des Konzepts der dauerhaft umweltgerechten Entwicklung verbessern sich deutlich, wenn das Bestehen auf der Vorrangigkeit der ökologischen Ziele verbunden wird mit Kompromissbereitschaft bei den Zeiten, die den betroffenen Akteuren zum Umsteuern eingeräumt werden. Es ist klar, dass eine nachhaltige Entwicklung einen Prozess von sehr langer Dauer darstellt und dass die entsprechenden Weichenstellungen nicht von heute auf morgen vorgenommen werden können. Um auf der Grundlage zentraler, konsensfähiger Ziele die Kräfte einer demokratischen Gesellschaft zu mobilisieren und stabile Erwartungen zu begründen, müssen längere Zeiträume für die Realisierung dieser Ziele vorgegeben werden. Längerfristige Ziele erlauben, dass die Betroffenen ihre Eigenverantwortung wahrnehmen und eine Selbstkontrolle installieren.

Mit der Einleitung dieses Prozesses muss hingegen alsbald begonnen werden. Der Rückzug der Menschheit hinter die Grenzen der Tragfähigkeit des Naturhaushalts ist ein Unternehmen mit hohem Risikopotential und Zeitbedarf. Nur dann, wenn wir diesen Rückzug unverzüglich einleiten, können wir uns genügend Freiheitsgrade und – spielräume bei der Gestaltung einer nachhaltigen Entwicklung bewahren.

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