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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Die Rolle des Bodens...   Donnerstag, 6.5.   Freitag, 7.5.   Samstag, 8.5.   Vortragstexte

Klaus Sauerborn - Moderation und Ergebnisprotokoll

ERGEBNISBERICHT ARBEITSGRUPPE IV: BODENVERFÜGBARKEIT - BODEN ALS ALLGEMEINGUT ODER PRIVATES SPEKULATIONSOBJEKT

7. Mai 1999


1. Fragestellungen:

Die Ausgangsfrage der Arbeitsgruppe war, wie sich auf wirtschaftlich sinnvolle Weise (Allokoation und ökonomische Steuerung der Bodenverfügbarkeit) die aktuellen ökologischen Probleme der Bodennutzung (zunehmender Flächenverbrauch und Versiegelung, Verschlechterung der Qualitiät der Böden) angehen lassen. Auch soziale Aspekte, etwa die Verteilungswirkungen und die Zugangsmöglichkeiten zum Boden waren zu berücksichtigen. Dabei wurde insbesondere die Bedeutung des Privateigentums hinterfragt.

Über diesen analytischen und konzeptionellen Teil hinaus wurden ökonomische Strategien und Instrumente diskutiert, die aktuell zur Lösung der o.g. Probleme der Bodennutzung beitragen könnten und z.T. auch schon in der Praxis erprobt worden sind.


2. Institutionen der Bodenordnung

In historischer und international vergleichender Perspektive wurde von Prof. Davy dargelegt, daß eine grundlegende Systematik über Institutionen der Bodenordnung vier wesentliche Kategorien unterscheidet:

  1. Individualeigentum z.B. privates Eigentum
  2. Staatseigentum z.B. in den früheren sozialistischen Staaten
  3. Gemeinschaftseigentum z.B. die Allmende im Mittelalter
  4. Eigentumslose Bodenordnung

Es läßt sich mit zahlreichen Erfahrungen belegen, daß nicht nur eine große Vielfalt an Ausprägungen für alle Kategorien existiert oder existiert hat, sondern auch, daß es zahlreiche Mischformen und Kombinationsmöglichkeiten gibt. Jedoch kann keine Beliebigkeit bei der Kombination unterstellt werden, da jede institutionelle Form der Bodenordnung in einen bestimmten historischen und kulturellen Zusammenhang eingebettet ist.

Für die Gegenwart ist festzustellen, daß das Privateigentum an Boden nicht nur dominant, sondern auch kulturell tief verwurzelt ist. Daher stehen alternative Eigentumsformen auch vor einem Akzeptanzproblem. Gleichwohl sind auch gegenwärtig erhebliche Anteile des Bodens nicht in privatem Besitz, sondern beispeilsweise in staatlicher Hand.

Privates Eigentum an Boden garantiert zahlreiche ökonomisch bedeutsame Verfügungsrechte wie die Nutzung in Form von Vermietung, Verkauf, Kapitalanlage inclusive Spekulation, Kreditsicherung, Vererbung. Privateigentum gründet darauf, andere von solchen Nutzungen auszuschließen und ist somit gleichzeitig Voraussetzung für einen Bodenmarkt.


3. Probleme des Bodenmarktes

Unbestritten ist der gegenwärtig hohe Nutzungsdruck, der auf dem Boden lastet. Der zunehmende Flächenverbrauch für Siedlungs-, Verkehrs- und Wirtschaftsflächen sowie die Verschlechterung der Bodenqualität durch unangemessene Nutzungsformen, z.B. in der Landwirtschaft, belegen dies eindeutig.

Das Handeln von Boden bzw. von auf den Boden bezogenen Nutzungsrechten auf dem Bodenmarkt führt dazu, daß diejenigen Nutzungsformen sich durchsetzen, die die höchste Bodenrente erzielen können. Begrenzungen des zunehmenden Flächenverbrauchs oder die Berücksichtigung anderer ökologisch wichtiger Anforderungen kommen im Marktmechanismus nicht zum Tragen.

Die vom Markt vorgenommene Art der Wertmessung und Verteilung von Nutzungsrechten ist ausschließlich ökonomisch, nicht jedoch sozial und ökologisch ausgerichtet. Über die Nutzungsform entscheidet letztlich die zu erzielende Gewinnrate. Dies ermöglicht auch unerwartete Wertsteigerungen, z.B. wenn Ackerland zu Bauland wird, und reizt auch zur Spekulation mit dem Bodenwert an. Kapitalwert und Bodenrente führen im Zusammenhang mit Planung und Spekulation über teilweise rasante Preisanstiege beim Boden, die wiederum das private Wohnbauen und das gewerbliche Bauen über hohe Grundstückspreise verteuern.


4. Lösungsansätze

Aus juristischer Sicht wurde von Professor Davy argumentiert, daß sich die durch das Privateigentum an Boden ermöglichte Verfügbarkeit und Vermarktung des Bodens einschränken lasse und faktisch in bestimmten Bereichen auch bereits eingeschränkt sei (u.a. durch die Sozialpflichtigkeit des Privateigentums im GG, das BauGB oder das Umweltrecht). Die Abschaffung des Privateigentums könne aus diesem Grunde auch nicht zur Voraussetzung oder gar zum Königsweg einer ökologisch und sozial vernünftigeren Bodenordnung erhoben werden. Vielmehr sei zu überlegen, welche sozialen und ökologischen Ziele auf welche Weise am besten erreicht werden können, innerhalb der Logik des Privateigentums genauso wie jenseits davon. Die Form des Eigentums sei dabei nicht entscheident.

Diese Position fand auch die Zustimmung von Herrn Andres, der die ökonomische und gesellschaftliche Analyse der Bodenverfügbarkeit mit seinem Beitrag erweiterte und auch strategische und instrumentelle Lösungsvorschläge unterbreitete.

In analytischer Hinsicht unterscheidet sein Konzept drei Ebenen der Betrachtung und Entscheidung:

  1. die Gemeinschaftsebene, auf der über die zulässige Flächennutzung und die gewünschte Bodenqualität (Planung) entschieden werden soll;
  2. die Zuordnungebene, auf der die Nutzungsrechte auf der Grundlage der Fähigkeit vergeben werden sollen;
  3. die Verwendungsebene, auf der die für die Bodennutzung erzielten Entgelte nach dem Gleichheitsprinzip verteilt werden sollen.

Da Boden ein knappes Gut darstellt, sollen auf der Zuordnungsebene Preise regulierend wirken, allerdings mit dem zentralen Unterschied zum gegenwärtigen Bodenmarkt, daß nur noch Preise in Höhe der erzielbaren Bodenrente als Pacht zu entrichten sind. Nutzungsrechte sollen zeitlich befristet vergeben werden, der Verkauf soll unterbleiben. Dadurch sollen die Spekulation und die damit verbundenen Preissteigerungen sowie die Vorratshaltung auf unbestimmte Zeit verhindert werden. Letztlich wird nicht die Eigentumsform als die entscheidende Größe betrachtet, vielmehr gehe es um die Entkopplung der Nutzungsrechte vom Kapitalwert und der Bodenrente.

Dies führe zur Entökonomisierung der Planung, da diese sich nun nicht mehr an der Bodenrente orientieren müsse. Damit sei eine Voraussetzung für einen umweltgerechteren Umgang mit dem Boden auf der Gemeinschaftsebene geschaffen.


5. Instrumente

Bei der Diskussion in Betracht kommender Instrumente stand das Erbbaurecht im Vordergrund. Herr Andres und Herr Klingkowski konnten zeigen, daß es seit der Weimarer Republik vielfältige Erfahrungen mit dieser Form des Gemeinschaftseigentums gibt. Die laufende Abschöpfung der Bodenrente über die Erbbaupacht ist möglich und auch wirksam, wenn sie in angemessener Höhe erhoben wird. Deutlich wurde auch, wie wichtig der politische Wille zum Einsetzen dieses Instruments für seinen Erfolg ist. In der Stadt Kaiserslautern z.B. wurde eine Abkehr vom Erbbaurecht vollzogen, um durch den Verkauf von Baugrundstücken zusätzliche Einnahmen im kommunalen Haushalt zu erzielen. Es zeigte sich auch, das die Festsetzung des Erbbauzinses in Höhe der Bodenrente ein wichtiger, wenn auch schwieriger Schritt zum Verhindern von Spekulation mit Erbbaurechten wie auch zum Erzielen kommunaler Einnahmen ist. Wirksamkeit entfaltete das Erbbaurecht in Kaiserlautern auch hinsichtlich der Preisdämpfung auf dem Baulandmarkt.

Als zweites ökonomisches Instrument wurde die Grundsteuer diskutiert, die bei Beibehaltung des Privateigentums so ausgestaltet werden könnte, das auch hier die Bodenrente abgeschöpft werden kann. Herr Andres plädierte für eine Reform der jetzigen Grundsteuer, die auf Gebäude und Boden erhoben wird zu einer reinen Bodensteuer, um dies zu ermöglichen.

In der Diskussion zu den Vorschlägen von Herrn Andres wurde kritisiert, das auf der Ebene der ökonomischen Steuerung die ökologische Wirksamkeit nicht zu erkennen sei. Auch beim vorgestellten Modell der Entkoppelung der Nutzungsrechte von Kapitalwert und Bodenrente richte sich die Verteilung letztendlich doch nach der Bodenrente, da die Pacht ja in dieser Höhe abgeschöpft werden solle. Damit kämen auch hier ökologische und soziale Anforderungen nicht zum Tragen.

Solche Anforderungen könnten dann nur noch auf der Gemeinschaftsebene, also im Ordnungsrecht und in der Planung berücksichtigt werden, wobei dieses durch das vorgeschlagene Modell allerdings ‚entökonomisiert‘, also vom Druck der Bodenrente befreit werde.

Einigen Diskussionsteilnehmern erschien dies als nicht hinreichend angesichts des ökologischen Problemdrucks. Es wurde vorgeschlagen, die auf der Verwendungsebene zu verteilenden Entgelte für die Bodennutzung nicht nach dem Gleichheitsprinzip, sondern mit ökologischer Lenkungswirkung gezielt zum Bodenschutz einzusetzen.

Weiterhin wurde eine stärkere Hinwendung zu Fragen des Bewußtmachens der Bodenproblematik und zu einer Strategie gefordert, die ausgehend von den ökologischen Problemen eine Zielfestlegung vornimmt, nach der dann die geeignetsten ökonomischen und ordnungsrechtlichen Instrumente entwickelt werden sollen.

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