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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Die Rolle des Bodens...   Donnerstag, 6.5.   Freitag, 7.5.   Samstag, 8.5.   Vortragstexte

Prof. Dr. Benjamin Davy

KURZFASSUNG DES STATEMENTS ZUR ARBEITSGRUPPE "BODENVERFÜGBARKEIT"

7. Mai 1999


Verbrauch und Zerstörung des Bodens als Umweltmedium und Lebensgrundlage des Menschen bereitet in der internationalen und nationalen Diskussion über nachhaltige Entwicklung (sustainable development) große Sorgen. Besonders deutlich tritt das Problem etwa im steigenden Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrszwecke in Erscheinung. Erst jüngst stellte die Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" des 13. Deutschen Bundestages eine tägliche Flächeninanspruchnahme von zur Zeit ca. 120 ha fest (S. 246). Vor diesem Hintergrund ist das Ziel zu verstehen, das vom Wuppertal Institut für Klima, Umwelt und Energie (im Auftrag von BUND und Misereor) für ein "zukunftsfähiges Deutschland" aufgestellt wurde: Es besteht in der schrittweisen Rückführung der jährlich zusätzlich in Anspruch genommenen Flächen auf Null bis zum Jahr 2010 (S. 77).

Gegenwärtig werden ca. 11,8 % des Gebietes der Bundesrepublik Deutschland für Siedlungs- und Verkehrszwecke genutzt. Sucht man nach einer Erklärung für die stetige Ausweitung dieser Fläche, so findet man keine einzelne, große Ursache, sondern lediglich ein Bündel von Bestimmungsgründen. Zu diesem Bündel gehören die Lebens- und Siedlungsgewohnheiten, individuelle Präferenzen und Lebenspläne, die Kaufkraft der Bevölkerung, der wirtschaftliche Wohlstand, die Unternehmensinteressen der Bau- und Kreditwirtschaft, die Bauleitplanung, die Wohnbauförderung und das Steuerrecht. Gemeinsam bilden solche Bestimmungs-gründe den Rahmen und den Antrieb für das Verhalten von Akteuren auf dem Bodenmarkt. Wenn etwa vorgeschlagen wird, durch landesplanerische Siedlungs-flächenbegrenzungen, veränderte Kriterien für Wohnbauförderung, Bodensteuern oder Versiegelungsverbote zu einem haushälterischen Umgang mit Boden beizu-tragen, steht dahinter immer die Überzeugung, man könne durch eine Veränderung der Rahmenbedingungen des Bodenmarktes den "Flächenfraß", die Zersiedelung oder die Suburbansierung beenden.

Aus ökonomischer Sicht haben solche Instrumente zunächst freilich eine andere Wirkung. Sie führen nämlich zu einer Verknappung des Wirtschaftsgutes "Boden" und damit zu beträchtlichen Preissteigerungen. Wenngleich solche Preissteigerungen zu einem geringeren Bodenverbrauch führen können, motivieren sie nicht notwendigerweise zu einem haushälterischen Umgang mit dem Umweltmedium "Boden". Eher noch führen sie zu sozialer Ungerechtigkeit, weil vorhandene Unterschiede in Einkommen und Vermögen noch stärker als bisher auf die Verteilung der Chancen zur Bodennutzung durchschlagen.

II.

Versteht man den "Bodenmarkt" als Inbegriff aller Transaktionen und sonstiger Verhaltensweisen, durch die Verfügungsrechte am Boden gestaltet, übertragen und genutzt werden, so erkennt man, daß Bodenmarkt und Bodenpreise in besonderem Maße vom Rechtssystem abhängen. Erst durch die wirksame Geltung von Rechtsnormen, die den Besitz und das Eigentum am Boden schützen, wird Boden zum Wirtschaftsgut, also zu einem Gut, das Wirtschaftssubjekte erwerben, haben und benutzen wollen ("Kommodifikation" durch Recht). In einer Welt ohne Eigentum, so lehrt Richard Posner (ein Vertreter der amerikanischen Property Rights Theory), hat Boden nur geringen Wert. Niemand wird dazu bereit sein, Boden zu erwerben, zu bearbeiten oder zu entwickeln, wenn man nicht von der Rechtsordnung beim Genuß der Früchte von Investitionen in den Boden geschützt wird. Erst wenn die Rechtsordnung – zumeist als "Eigentum" bezeichnete – Verfügungsrechte über den Boden definiert und einzelnen Personen zuteilt, kann ein Bodenmarkt entstehen. Die Bedeutung und Lebendigkeit dieses Bodenmarktes hängt natürlich nicht allein vom Umstand ab, daß Private nach ihrem Wunsch und ihrer Wirtschaftskraft Grundstücke erwerben, nutzen oder veräußern können (sondern z.B. auch von der allgemeinen Wirtschaftslage). Aber ohne juristische Kommodifikation des Bodens kann sich kein Markt für das Wirtschaftsgut "Boden" bilden.

Im bundesdeutschen Recht wird das als "Eigentum" bezeichnete Verfügungsrecht über Boden durch Artikel 14 GG und §§ 903 BGB definiert und gewährleistet. Während der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz die Gewährleistung und Ausgestaltung des privaten Bodeneigentums sowie die Grenzen der Zulässigkeit seiner Beschränkung durch staatliche Eingriffe betrifft, regelt das Bürgerliche Gesetzbuch den Inhalt und Umfang der zivilrechtlichen Eigentumsbefugnisse. Deutlich umschreibt § 903 Satz 1 BGB den Inhalt der privaten Eigentumsfreiheit: "Der Eigentümer einer Sache kann, soweit nicht das Gesetz oder Rechte Dritter entgegenstehen, mit der Sache nach Belieben verfahren und andere von jeder Einwirkung ausschließen."

Aufgrund seines Eigentumsrechts sind einem Bodeneigentümer insbesondere folgende wirtschaftliche Funktionen verfügbar:

    • physische Nutzung des Bodens,
    • Verwendung des Bodens als Wertanlage,
    • Beleihung des Bodens zur Kreditsicherung (Grundhypothek),
    • entgeltliche Einräumung von Nutzungsrechten (z.B. Verpachtung, Vermietung),
    • Erzielung von Einkommen durch Veräußerung,
    • Zuwendungen und Versorgung für nahestehende Personen durch Schenkung und Vererbung.

Diese Funktionen bestehen, wenn und weil die Rechtsordnung einem Bodeneigentümer die ausschließliche Sachherrschaft über den Boden gewährt. Welche Folgen dies für den Bodenmarkt hat, ist leicht erkennbar, wenn man sich – hypothetisch – die eine oder andere Funktion wegdenkt. Wäre z.B. das Eigentumsrecht am Boden mit einem Beleihungsverbot verbunden, würden die durch Grundpfandrecht gesicherten Kredite dem Wirtschaftsleben nicht mehr zur Verfügung stehen; eine fremdfinanzierte Nutzung von Bauland käme hier kaum mehr in Betracht. Könnte Bodeneigentum nicht vererbt werden, würden Eltern, die für das Wohl ihrer Kinder sorgen wollen, das Motiv verlieren, ihre Zuwendungen über den Bodenmarkt vorzunehmen.

III.

Anhand historischer und ausländischer Beispiele sowie von bodenpolitischen Reformvorschlägen läßt sich zeigen, daß Verfügungsrechte über den Boden auch anders als nach dem Modell der staatlich beschränkbaren privaten Eigentumsfreiheit organisiert werden können. Zu nennen wären hier etwa

    • die Allmende nach germanischem Volksrecht,
    • das Volkseigentum am Boden nach sozialistischem Recht,
    • das System der land tenure nach englischen Common Law (mit Obereigentum der Krone),
    • das aufgrund von native title bestehende gemeinsame, nicht veräußerbare Nutzungsrecht indogener Gruppen (z.B. aborigines in Australien)
    • besondere Erbbaurechte, die befristet von der öffentlichen Hand verliehen (z.B. Baurecht in Canberra, ACT),
    • die Gartenstadt-Idee von Ebenezer Howard,
    • das rentenlose Bodeneigentum nach der deutschen Bodenreformbewegung (Adolf Damaschke)
    • das kommunale Bodeneigentum (z.B. nach dem Konzept von Hans Bernoulli).

Was an diesen Beispiel besonders interessant erscheint, ist der Wegfall der gewohnten Gegenüberstellung zwischen öffentliche und privaten Interessen im Spannungsfeld zwischen privater Eigentumsfreiheit und hoheitlicher Nutzungsbeschränkung. In allen genannten Beispiel ist das öffentliche Interesse nämlich nicht Motiv und Rechtfertigung für staatliche Eingriffe in das private Bodeneigentum, sondern es ist – auf unterschiedliche Weise – bereits in das private Eigentumsrecht integriert.

Wird, um ein Beispiel zu nennen, von einem australischem Bergwerksunternehmen ein Bodennutzungsrecht auf crown land erworben, kann bereits der Rechtstitel selbst mit umwelt- und naturschützenden Inhalten definiert werden (wovon mitunter erfolgreich Gebrauch gemacht wurde). Diesfalls bedarf es keiner nachträglichen öffentlich-rechtlichen Eigentumseingriffe, sondern das erworbene Privatrecht selbst berechtigt nur zu einer umweltverträglichen Nutzung. Freilich lehren uns die angeführten Beispiele auch, daß alternative Eigentumsverfassungen keineswegs automatisch zu einer nachhaltigen, umweltgerechten Bodennutzung führen. Das Fehlen privater Eigentumsfreiheit in den sozialistischen und kommunistischen Staaten hat keine hohe Umweltqualität nach sich gezogen, sondern bloß verdeutlicht, daß auch planwirtschaftliche Nutzungsentscheidungen einer umweltzerstörenden Logik folgen.

IV.

Läßt sich somit der Einfluß des Bodenrechts auf den Bodenmarkt und eine nicht nachhaltige Nutzung des Bodens darstellen, folgen daraus nicht notwendigerweise Empfehlungen für die Ausgestaltung einer nachhaltigen Eigentumsordnung. Es läßt sich daher wissenschaftlich nicht begründen, daß dem Umweltschutz oder sustainable development durch eine Abschaffung des Privateigentums am Boden gedient wäre. Allerdings läßt sich zeigen, daß die in Deutschland vorherrschende Regulierungsmethode der öffentlich-rechtlichen Beschränkung der Bodennutzung (z.B. durch das BauGB oder das Umweltrecht) zwar gewisse Bestimmungsgründe, aber nicht die zentrale institutionelle Voraussetzung für Bodenmarkt und Bodenverbrauch anspricht.

Im bodenpolitischen Schrifttum (z.B. Damaschke, Bernoulli) wird immer wieder auf die schädliche Wirkung des privaten Bodeneigentums hingewiesen (das in seiner heutigen Form auf die "Kolonialisierung" durch die Rezeption des römischen Rechts zurückgeht). Nimmt man diese Hinweise ernst, wäre der Bundesgesetzgeber aufgerufen, die Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Artikel 14 Abs. 2 GG) mit Blick auf einen haushälterischen Umgang mit Boden zu konkretisieren. Dabei könnte man sich auch auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1967 stützen, in der es heißt: "Die Tatsache, daß der Grund und Boden unvermehrbar ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern" (BVerfG 21, 73 [82 f] – Grundstücksverkehr).

Freilich ist unübersehbar, daß die "Interessen der Allgemeinheit" keine Garantie für haushälterischen Umgang mit Boden sind. Die Allgemeinheit ist schließlich auch an Wohlstand, Arbeitsplätzen und guter Wohnraumversorgung interessiert. Kommunales oder staatliches Bodeneigentum könnte sich daher womöglich nur als eine andere Grundlage für Umweltzerstörung herausstellen. Mit dem Hinweis auf alternative Ausgestaltungen des Bodeneigentums ist daher lediglich erst die Richtung, nicht aber der Weg für eine nachhaltige Entwicklung angedeutet.

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