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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Die Rolle des Bodens...   Donnerstag, 6.5.   Freitag, 7.5.   Samstag, 8.5.   Vortragstexte

Fritz Andres

ZUM PROBLEM DER BODENVERFÜGBARKEIT (1)

7. Mai 1999


I

Bodenverfügbarkeit wird zum Problem, wenn dem Nutzungswilligen Boden nicht zugänglich wird, obwohl ihn die Besitzer nicht oder jedenfalls weniger nutzen als er es tun würde. Das Problem der Bodenverfügbarkeit ist also im Spannungsfeld von Besitz und Nutzung angesiedelt. Es stellt sich, wenn die Verteilung des Besitzes nicht der Verteilung der Nutzungskompetenz und -bereitschaft entspricht, wenn sich Besitz und Nutzung nicht decken, wenn dem besitzenden Nichtsnutz nutzungswillige Habenichtse gegenüberstehen. Dabei sind alle Intensitäts-Abstufungen denkbar. Das Spannungsverhältnis zwischen Besitz und Nutzung aber ist erst gelöst, Verfügbarkeit somit erst dann kein Problem mehr, wenn jedes Grundstück zum "besten Wirt" gewandert und damit eine Optimalverteilung des Besitzes auf die Nutzer erreicht ist.

II

Warum führt unsere Bodenordnung nicht zu einer optimalen Deckung von Besitz und Nutzung? Warum ist Bodenverfügbarkeit bei uns ein Problem?

Um hierauf eine Antwort zu finden, muß man sich klar machen, daß der Boden nicht nur unvermehrbar, sondern auch unverminderbar ist. Während bei den durch Arbeit entstandenen Waren der Gebrauch zum Verbrauch führt, liefert der Boden einen im Prinzip ewigen Nutzenstrom, die Bodenrente, dessen ökonomischer Gegenwert daher auch unmittelbar nur in laufenden Zahlungen, nicht in einmaligen Preisen erfaßt werden kann. Nur mit laufenden Entgelten kann daher auch seine Knappheit direkt gemessen und seine Nutzung der Knappheit entsprechend gelenkt werden. Laufende Entgelte nehmen also beim Boden die Funktionen wahr, die Preise auf den Warenmärkten haben: die Funktion des Knappheitsmessers und des Lenkungsinstruments.

Eine weitere Überlegung macht deutlich, warum über Preise eine sachgerechte Steuerung des Bodenmarktes nicht zu erreichen ist: sowohl die Nutzbarkeit der Grundstücke als auch die Nutzungskompetenz der Besitzer verändern sich mit der Zeit. Selbst wenn man daher im gedachten Fall einer Erstverteilung des Bodens durch Versteigerung annehmen wollte, daß die Vergabe gegen Preisgebote zu einer Optimalverteilung des Besitzes auf die Nutzer führt - schon das übrigens eine sehr zweifelhafte Annahme -, so wird man doch keinesfalls davon ausgehen können, daß

dieses Verteilungsoptimum auf Dauer erhalten bleibt. Veränderungen der Nutzbarkeit der Grundstücke einerseits und der Nutzungskompetenz und -bereitschaft der Besitzer andererseits werden bei dem einen Grundstück früher, beim anderen später dazu führen, daß sich eine Spannung zwischen Besitz und Nutzung auftut, Bodenverfügbarkeit also zu einem Problem wird, für dessen Lösung es keine institutionelle Vorsorge gibt.

Im Gegensatz zum Boden besteht der ökonomische Zweck der Ware in ihrem Verbrauch. Das Verteilungsproblem ist gelöst, wenn sie beim Verbraucher angekommen ist. Das Problem der Knappheitsmessung und der Lenkung besteht dann nicht mehr. Die Preise haben ihre Aufgabe erfüllt. Der Boden dagegen verschwindet nicht im Verbrauch. Er ist die zwar knappe, aber ewig nutzbare Grundlage des Lebens und Wirtschaftens. Da das Problem der Knappheitsmessung und der Verteilung bei ihm daher nicht durch einmaligen Akt und damit ein für allemal, sondern nur kontinuierlich bewältigt werden kann, brauchen wir für die Bodenordnung eine kontinuierliche Knappheitsmessung und Lenkung und damit ein Element, das immer dort für eine Neu- und Umverteilung sorgt, wo sich eine Spannung zwischen Besitz und Nutzung auftut. Preise können beim Boden diese Aufgabe nicht erfüllen, sondern nur kontinuierlich zu zahlende Entgelte.

Die Diskrepanz zwischen Besitz und Nutzung und damit das Problem der Bodenverfügbarkeit liegt darin begründet, daß der kontinuierlich fließende Nutzenstrom, der den ökonomischen Wert des Bodens ausmacht (Bodenrente), nicht in kontinuierlich fließenden Entgelten gemessen und durch solche Entgelte knappheitsgerecht gelenkt wird, sondern durch Preise, die nur eine punktuelle Knappheitsmessung und Lenkung erlauben. Man kann das auch anders ausdrücken: das Problem der Boden verfügbarkeit ist das Problem mangelnder Verfügungsbereitschaft der Bodenbesitzer, die sich von ihrem Besitz nicht trennen wollen, auch wenn sie ihn nicht oder nicht mehr ausreichend nutzen. Es gibt in einer preisgesteuerten Bodenordnung eben kein oder doch kein ausreichend wirksames Motiv für eine solche Aufgabe des Besitzes. Eine nutzungsbezogene Umverteilung findet nicht oder jedenfalls nicht zuverlässig statt. Der Besitzer hat vom Halten des Bodens keinen Nachteil, er erleidet keinen Verlust, auch wenn er ihn nicht nutzt. Im Gegenteil: die Wertsteigerungen bedeuten auch dann meist noch einen Gewinn.

III

Auch das Problem einer nachhaltigen Nutzung des Bodens ist im wesentlichen eine Folge der Preissteuerung unserer Bodenordnung, und zwar in mehrfacher Hinsicht:

a) Nachhaltige Nutzung des Bodens ist zuallererst eine Frage der Planung und der durch sie zu treffenden Festlegungen. Die Planung bestimmt Art und Umfang der zulässigen Nutzung des Bodens. Dadurch beeinflußt sie aber die Bodenrenten und -werte. In einer preisgesteuerten Bodenordnung verbleiben die nach dem Erwerb eintretenden Bodenwertsteigerungen dem Eigentümer. Er wird daher versuchen, die Planung zu beeinflussen. Unsere Bodenordnung ist somit nicht planungsneutral. Nachhaltigkeit ist schon von der Planungsseite her nicht zu erwarten. Kontinuierliche Knappheitsentgelte bedeuten dagegen einen kontinuierlichen Planungswertausgleich und machen die Planung im Prinzip gegen die Bodeninteressen immun.

b) Druck auf die Planung zur Erweiterung der Bebauungsgrenze gibt es nicht nur von der Seite derer, deren Grundstücke dadurch eine Aufwertung erfahren (z.B. von Ackerland zu Bauland), sondern auch von der Seite derer, die im Bestand kein für sie geeignetes Grundstück finden. Kontinuierliche Knappheitsentgelte lösen dagegen die Allokationsprobleme im Bestand und begrenzen die Nachfrage nach Grundstücken auf das von der Planung ausgewiesene Areal. Sie bringen die planerisch-ökologische und die ökonomische Grenze der Bodennutzung zur Deckung.

Eine laufende Abgabe in Höhe der erzielbaren Bodenrente befreit also die Gemeinschaft und ihre Organe vom Interessendruck der Bodeneigentümer wie der Nutzungsinteressenten. Dies ist noch keine Garantie für eine Planung, die den Maßstäben der Nachhaltigkeit genügt. Aber die Widerstände der Betroffenen gegen eine solche Planung sind damit im wesentlichen beseitigt (siehe im übrigen VI letzter Absatz).

IV

Soll der Besitz nur noch im Dienste der Nutzung stehen, so muß ein Magnet installiert werden, durch den sich beide anziehen und - bei nachlassender Kongruenz - auch wieder abstoßen. Von der Nutzung muß ein Sog ausgehen auf den Besitz, der zur optimalen Deckung beider führt. Die Verhältnisse müssen so geordnet sein, daß der Besitz nur noch um der Nutzung willen angestrebt wird und daß er sich nur noch aus der Nutzung legitimieren läßt. Das macht einen Bewährungsdruck notwendig, eine laufende Last, die den Besitzer zur Nutzung anhält oder - wenn er dazu nicht mehr bereit oder in der Lage ist - schließlich zur Aufgabe seines Besitzes veranlaßt. Gegenüber unserer preisgesteuerten Bodenordnung würde dies bedeuten, daß der Kapitalbesitz als Zugangshürde für den Nutzer entfällt, dafür aber eine laufende Bewährungslast für das Behaltendürfen installiert wird.

Eine Abgabe in Höhe der erzielbaren Bodenrente stellt eine solche Bewährungslast dar. Sie entzieht dem Boden zugleich den Kapitalwert. Durch die ökonomische Entwertung des Bodens werden Vermögensinteressen an seinem Erwerb und Besitz gegenstandslos. Sie stehen daher auch einer Nutzungsorientierung der Bodenordnung nicht mehr entgegen.

Man kann sich das entweder so vorstellen, daß der Boden sich im Gemeinschaftseigentum befindet und dem Einzelnen gegen laufendes Entgelt im Wege der Pacht oder des Erbbaurechts zur Verfügung gestellt wird, oder daß es beim Privateigentum bleibt, das aber mit einer Abgabe in Höhe der erzielbaren Bodenrente belastet wird. Die Bodenrente als laufender, kontinuierlicher Ausdruck der Knappheit des Bodens wird dann über den Erbbauzins bzw. die Abgabe zum Steuerungsinstrument, das bewirkt, daß sich jeweils nur noch der "beste Wirt" für ein Grundstück interessiert, während allen anderen die Abgabe zu hoch ist, so daß sie ihr Nutzungsrecht daran aufgeben bzw. vom Erwerb Abstand nehmen. Die Entwertung des Bodens durch die ökonomische Last führt das Verteilungsoptimum herbei.

V

Probleme der Bodenverfügbarkeit werden bisher durch die ständige Ausweisung neuen Baulands "gelöst" oder doch entschärft. Aber es ist höchste Zeit, sich wenigstens gedanklich schon einmal mit der Frage zu beschäftigen, welche Probleme auf uns zukommen werden, wenn dieses Ventil gesperrt werden muß. Dann knirscht es im Bestand. Dann werden die Wettbewerbsverzerrungen und sonstigen Standortprobleme zu schweren sozialen Spannungen führen. Wohl dem, der dann schon da ist: er hat eine Pfründe, ein Privileg! Und wehe dem, der von auswärts hinzukommt, zur nächsten Generation gehört oder innerhalb dieser Gesellschaft eine Initiative entwickeln will, für die er einen neuen oder größeren Standort braucht. Für sie alle wird gelten: wer zu spät kommt, den bestraft das Leben. Aber auch das Gemeinwesen selbst, das sich auf diese Situation nicht einstellt, wird gestraft werden: durch soziale Probleme, die sich nicht nur in gelegentlichen Unmutsäußerungen der Zu-kurz-gekommenen entladen werden. Dann spätestens wird vielleicht die Einsicht reifen, daß eine Bodenverteilung nie endgültig sein darf, daß jegliches Ausschlußrecht Dritter beim Boden nur unter der ökonomischen Bedingung laufender Bewährung belassen werden darf, daß sich Bodenbesitz, der aufrechterhalten werden soll, aus der Nutzung legitimieren muß.

In einer preisgesteuerten Bodenordnung müssen Besitz und Nutzung in Konflikt geraten. In ihr beruht die Verteilung des Besitzes weitgehend auf Vorgängen der Vergangenheit. Mangels Bewährungsdrucks haben ihre Resultate zwar Bestand, entsprechen aber nicht der jeweiligen Verteilung des Nutzungsbedarfs. Das erregt - vor allem bei sich verschärfender Knappheit - Neid und Aggressivität. Eine Steuerung des Bodenbesitzes durch laufende Entgelte führt dagegen zu einer Besitzverteilung und laufenden Umverteilung, die der jeweiligen Verteilung von Nutzungskompetenz und -bereitschaft entspricht. Die Ergebnisse einer solchen Verteilung werden auch dann noch akzeptiert werden, wenn die Knappheit des Bodens sehr groß wird. Die Verteilungskonflikte dürften friedlicher ausgetragen werden, wenn die Verteilung den Kräften der Gegenwart überantwortet wird, als wenn eine oft weit zurückliegende Vergangenheit zur Rechtfertigung der gegenwärtigen Besitzverteilung herangezogen werden muß. Die Befreiung der Gegenwart aus der Umklammerung der Vergangenheit schafft vollkommene Wettbewerbsgleichheit unter den Lebenden und gibt dem Neuen neben dem Alten wie dem Fremden neben dem Etablierten eine gleichwertige Chance.

Es ist bekannt, daß auch im Raumschiff Erde der Rückgriff auf ständig neue Flächen und andere Ressourcen an ein Ende kommt. Der Flickenteppich, den die Weltkarte bietet, zeigt klar, daß die absehbare Verschärfung der Verteilungskonflikte im Bestand Politik und Militär noch lange in Amt und Brot halten werden - es sei denn, wir etablieren eine Verteilungsordnung, deren offensichtliche Gerechtigkeit die Probleme der Knappheit in Frieden bewältigt. Es ist aber unmöglich eine solche Verteilungsordnung auf der Basis einer preisgesteuerten Bodenordnung, in der der Boden also ein Kapitalgut ist, zu errichten.

VI

Die bisherigen Überlegungen haben gezeigt, daß das Eigentum einer Optimierung der Bodenverfügbarkeit nicht entgegensteht, wenn man ihm nur seinen Giftzahn - die Bodenrente und damit seinen Kapitalwert - zieht. Dazu muß es mit einer laufenden Abgabe in Höhe der erzielbaren Bodenrente belastet werden. Als entkapitalisiertes Nutzungsrecht ist es dann nahezu ideal geeignet, der Freiheitsentfaltung und ökonomischen Betätigung zur Grundlage zu dienen.

Sein ökonomischer Gegenwert, die Bodenrente, gehört dagegen in die Hand der Gemeinschaft, letztlich aber wohl im Wege einer gleichmäßigen Rückverteilung in die Hand jedes Bürgers. Das gibt jedem die finanzielle Ausstattung zur gleichen Teilhabe am Boden und den übrigen natürlichen Ressourcen und bildet - als Verwirklichung einer menschenrechtlicher Grundforderung - ein wichtiges Korrektiv zur reinen Nutzungsorientierung der Entgeltsteuerung!

Die Trennung der Nutzungsrechte von ihrem ökonomischen Wert macht also beide nach unterschiedlichen Maßstäben verteilungsfähig:

  • die Nutzungsrechte nach Knappheit, Effizienz und letztlich dem Grundsatz: "Jedem das Seine",
  • die ökonomischen Werte dagegen nach dem Grundsatz: "Jedem das Gleiche".

Durch die Trennung der Nutzungsrechte von ihren ökonomischen Werten werden die sich sonst widersprechenden Anforderungen der Freiheit bzw. Effizienz und der Gleichheit miteinander vereinbar. Die Bodenordnung wird den Bürgern als Individuen, mit ihren unterschiedlichen Fähigkeiten und Bedürfnissen, und als Menschen gleicherweise gerecht.

Behandelt man den Boden durch eine solche Verteilung wirklich als Gemeinschaftsgut, so verwandelt sich die Menschheit in eine Gutsgemeinschaft. Die Entwertung der Nutzungsrechte, also auch des Eigentums, beseitigt die unterschiedlichen ökonomischen Interessen am Boden und beendet den dauernden Verteilungskampf um die mit dem Besitz verbundenen ökonomischen Vorteile, der die Erde seit jeher zu einem Zankapfel gemacht hat. Und die gleichmäßige Rückverteilung der Bodenrente, durch die jeder zum gleichwertigen ökonomischen Teilhaber an der Erde wird, schließt die Menschheit vollends zu einer Interessengemeinschaft zusammen. Wie ein Gärtner seinen Garten pflegt und nachhaltig nutzt, so wird wohl auch die Menschheit mit ihrem Garten Erde umgehen, wenn sie durch die angedeutete Reform der Bodenordnung in eine Verfassung gebracht wird, in der die Realisierung des Gemeinschaftsinteresses nicht mehr durch Sonderinteressen verhindert wird. M. a. W.: die Lösung der Verteilungsprobleme ist die Voraussetzung für die Lösung der ökologischen Probleme.

VII

Die bisherige Darstellung erschien notwendig, um die ökonomischen Bedingungen optimaler (nicht maximaler!) Bodenverfügbarkeit, also die ökonomisch saubere Lösung des Problems, und zugleich die Voraussetzungen einer nachhaltigen Bodennutzung andeutungsweise zu beschreiben. Vor der Ferne des Ziels braucht man nicht zu resignieren, denn es gibt Zwischenschritte, die heute gangbar sind und zur Zeit sogar auf der politischen Tagesordnung stehen, insbesondere die Reform der Grundsteuer, deren aufkommensneutrale Umwandlung von einer Steuer, die Boden und Bauwerke erfaßt, in eine reine Bodensteuer der erste, aber auch unerläßliche Schritt zum Ziele wäre. Die von der Steuer ausgehende laufende Belastung des Grundbesitzes würde dessen Verfügbarkeit deutlich verbessern! Zu den übrigen, vielfältigen positiven Wirkungen einer solchen Steuerreform liegen qualifizierte Stellungnahmen vor.(2) Sie erfüllt mit der Entlastung des Baus und damit der Arbeitsplätze und mit der Mehrbelastung des Bodens und damit der Natur beinahe mustergültig die Zielsetzung einer ökologisch-sozialen Steuerreform.

 

 


Anmerkungen

 Zu dieser und anderen grundsätzlichen Fragen der Bodenordnung sind zahlreiche Beiträge des Autors erschienen in der Schriftenreihe "Fragen der Freiheit", zu beziehen beim Seminar für freiheitliche Ordnung, Badstr. 35, 73087 Bad Boll, Tel. 07164/3573, Fax: 7034, Internet: http://www.sffo.de

 Expertenkommission Wohnungspolitik: "Wohnungspolitik auf dem Prüfstand" 1994; Unabhängige Arbeitsgruppe des Deutschen Volksheimstättenwerks: "Vorschläge zur Wohnbaulandmobilisierung" 1995 - die maßgebenden Kapitel sind kostenlos erhältlich beim Seminar für freiheitliche Ordnung, Badstr. 35, 73087 Bad Boll (Telefon: 07164/3573, Fax: 7034)

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