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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Frank Hasche

DAS BUNDES-BODENSCHUTZGESETZ IN DER BRD MIT EINEM AUSBLICK AUF DAS BODENSCHUTZRECHT IN DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFT

7. Mai 1999


  1. Vorbemerkung

    Der Schutz des Bodens wurde zunächst als Aufgabe der Politik und schließlich der Gesetzgebung im Vergleich zu den anderen Umweltmedien erst sehr spät als eigenständiges Ziel erkannt. Die Tatsache, daß der Boden überhaupt in das Blickfeld der umweltpolitischen und gesetzgeberischen Tätigkeit gerückt ist, liegt zum großen Teil an den in den achtziger Jahren verstärkt aufgetretenen Altlastenproblemen. Zunächst folgten im Jahre 1985 mit der Bodenschutz-konzeption der Bundesregierung zunehmende politische Bestrebungen zugunsten des Bodens. Damit wurden neue, grundlegende politische Zielsetzungen sowie eine Vielzahl von gesetzlichen, planerischen, administrativen und wissenschaftlichen Handlungsansätzen beschlossen, deren Umsetzung teilweise lange auf sich hat warten lassen. Bodenschutzrecht wurde in der Folgezeit der Bodenschutzkonzeption immer als Querschnittsmaterie behandelt. Mit der Zeit kristalisierten sich zunehmend die Anforderungen für einen umfassenden Bodenschutz heraus. Demnach muß ein umfassendes Bodenschutzrecht quantitativen und qualitativen Bodenschutz sowie das Gebiet der Bodensanierung umfassen. Schließlich wurde nach vielen Vorentwürfen das Bundes-Bodenschutzgesetz (BBodSchG) beschlossen, das am 1. März 1999 in Kraft getreten ist.

  2. Das Bundes-Bodenschutzgesetz

    Das BBodSchG ist das erste Gesetz auf Bundesebene, das das Umweltmedium "Boden" eigenständig schützt. Hierbei darf natürlich nicht verkannt werden, daß Bodenschutz auf Bundesebene als Querschnittsmaterie in zahlreichen Gesetzen bereits verankert ist und der Landesgesetzgeber insbesondere seit Anfang der 90er Jahre zunehmend tätig geworden ist. Die Länder haben zum Teil eigene Boden-schutzgesetze erlassen oder die Materie des Bodenschutzes in Altlasten-gesetze bzw. in die Landesabfallgesetze mit aufgenommen.

    Mit dem BBodSchG wird keine neue Genehmigung eingeführt, wie etwa eine Bodengenehmigung für alle bodenrelevanten Tätigkeiten von gewissem Ausmaß. Der Schutz des Bodens soll durch die Pflicht zur Vorsorge und Gefahrenabwehr erreicht werden. Im Bereich der Altlasten erfolgt eine detaillierte Regelung zur Sanierung. Die Frage der Durchsetzung wird zugunsten des Ordnungsrechts entschieden, indem den zuständigen Behörden Anordnungsbefugnisse eingeräumt werden. Vor allem im Bereich der Sanierung sind jedoch auch konsensuale Instrumente wie der Sanierungsvertrag vorgesehen.

    Im einzelnen besteht das BBodSchG aus fünf Teilen. Der erste Teil beinhaltet allgemeine Vorschriften. Nach § 1 (1) ist es Zweck dieses Gesetzes, nachhaltig die Funktionen des Bodens zu sichern oder wiederherzustellen. Der Boden selbst ist definiert als die obere Schicht der Erdkruste, soweit sie Träger der Bodenfunktionen ist, einschließlich Bodenlösung und Bodenluft (§ 2 Abs. 1). Das Grundwasser und die Gewässerbetten sind jedoch ausgenommen. Zu den Bodenfunktionen zählen nach § 2 Abs. 2 die natürlichen Funktionen, die Funktionen als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte sowie die Nutzungsfunktionen. Grundsätzlich besteht zwischen den verschiedenen Bodenfunktionen zunächst ein gleichrangiges Verhältnis. Im Zweifel wird sich jedoch bei der Frage der Einwirkungen auf den Boden und der Erfüllung der Pflichten nach § 4 Abs. 1-3 ein Vorrang der natürlichen Bodenfunktionen und der Funktion als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte ergeben. Dies folgt aus der Hervorhebung dieser Funktionen sowohl im Gesetzeszweck (§ 1 Satz 3) als auch aufgrund der Regelung des § 4 Abs. 4 hinsichtlich der boden- und altlastenbezogenen Pflichten nach § 4 Abs. 1-3. Zu erwähnen ist noch die Legal-definition der Sanierung in § 2 Abs. 7. Danach zählen sowohl Dekontaminations-maßnahmen als auch Sicherungsmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Beseitigung oder Verminderung schädlicher Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Bodens zu den Maßnahmen der Sanierung. Nach § 4 Abs. 3 stehen bei stofflichen Einträgen Dekontaminations- und Sicherungsmaßnahmen auf einer gleichrangigen Stufe. Welche Maßnahme angeordnet werden kann, hängt dann vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ab. Für Kontaminationen, die nach dem 1. März 1999 eingetreten sind, legt § 4 Abs. 5 ein Rangverhältnis fest. Demnach sind primär Dekontaminationsmaßnahmen durchzuführen, wenn dies unter der Berücksichtigung der Vorbelastung verhältnismäßig ist. Ausgeschlossen ist der Vorrang, wenn der Verantwortliche Vertrauens-schutz nach § 4 Abs. 5 Satz 2 genießt. Schließlich ist dieses Gesetz nach § 3 auf schädliche Bodenveränderungen und Altlasten anwendbar, soweit die in Absatz 1 Nummer 1-11 aufgeführten Vorschriften Einwirkungen auf den Boden nicht regeln.

    Der zweite Teil behandelt die Grundsätze und Pflichten. Hier ist sowohl die Gefahrenabwehr in § 4 geregelt als auch in § 7 die Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Bodenveränderungen. Neben der "Jedermanns-Pflicht", sich so zu verhalten, daß keine schädlichen Bodenveränderungen hervorgerufen werden und der Pflicht des Eigentümers bzw. Inhabers der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück, Maßnahmen zur Abwehr der von ihrem Grundstück drohenden schädlichen Bodenveränderungen zu ergreifen, regelt § 4 ausführlich die Altlastensanierung, wobei hier auch die Pflicht zur Sanierung bestimmter Gewässer-verunreinigungen normiert wird. Die inhaltlichen Anforderungen an die Gewässersanierung richten sich jedoch nach dem Gewässerschutzrecht. Weiterhin wird auch eine Regelung zur Störerverantwortlichkeit getroffen. Diese ist zunächst der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit angelehnt, geht in mancher Hinsicht jedoch weit darüber hinaus. Insbesondere kann nun auch der ehemalige Eigentümer als Verantwortlicher zur Sanierung unter den Voraussetzungen des § 4 Abs. 6 heran-gezogen werden. Daneben gibt es noch Vorschriften zur Entsiegelung und zum Auf- und Einbringen von Materialien auf oder in den Boden. Aufgrund eines geringen Anwendungsbereichs kommt diesen Vorschriften eher der Charakter eines Auffangtatbestandes zu. Besonders wichtig für den Vollzug des Gesetzes ist die Rechtsverordnungsermächtigung des § 8. Danach wird die Bundesregierung ermächtigt, eine Rechtsverordnung zu erlassen und zwar zur Konkretisierung der sich aus § 4 und § 7 ergebenden Pflichten. Hierbei können konkrete Grenzwerte festgelegt werden sowie Verfahren zur Ermittlung von umweltgefährdenden Stoffen

    in Böden, biologischen und anderen Materialien und den Anforderungen an eine repräsentative Probenahme, Probenbehandlung und Qualitätssicherung einschließ-lich der Ermittlung der Werte für unterschiedliche Belastungen. Auch wenn eine solche Verordnung, die BodSchV, schon sehr weit gediehen ist, konnte sie bisher noch nicht endgültig erlassen werden. Hierzu hatte die Bundesregierung bereits ein Jahr seit dem Inkrafttreten der Verordnungsermächtigung Zeit. Dennoch ist es leider nicht rechtzeitig zum Inkrafttreten des gesamten BBodSchG am 1. März 1999 gelungen, diese Rechtsverordnung zu erlassen. In § 9 ist die grundsätzlich geltende Amtsermittlung und der Fall der Untersuchungsanordnung näher geregelt. § 10 ermächtigt die Behörde schließlich zur Durchsetzung der inhaltlichen Anforderungen an den Bodenschutz und die Altlastensanierung.

    Für den Bereich der Altlasten erfolgen im dritten Teil des BBodSchG ergänzende Vorschriften, die neben denjenigen des zweiten Teils zusätzlich heranzuziehen sind. Detaillierte Regelungen erfahren hier die Sanierungsuntersuchung und auf eine solche aufbauend die Sanierungsplanung. Mit letzterer kann der Behörde auch ein Entwurf eines Sanierungsvertrages vorgelegt werden. Schließlich kann ein Sanierungsplan auch für verbindlich erklärt werden. In diesem Falle greift die Konzentrationswirkung des § 13 Abs. 6, so daß andere die Sanierung betreffende behördliche Entscheidungen mit eingeschlossen werden, es sei denn es handelt sich um eine Zulassungsentscheidung, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf. Diese Konzentrationswirkung kommt in derselben Form gemäß § 16 Abs. 2 hinsichtlich der Altlasten bei Anordnungen nach § 10 zur Erfüllung der Pflichten des § 4 zur Anwendung. Die detaillierten Anforderungen an Sanierungsuntersuchungen und den Inhalt von Sanierungsplänen können in einer Rechtsverordnung einheitlich konkretisiert werden. Des weiteren ist die behördliche Sanierungsplanung und Überwachung sowie die Eigenüberwachung geregelt. Ebenso wird die Information der Betroffenen normiert. Zur Durchsetzung dieser Pflichten des dritten Teils beinhaltet § 16 eine weitere Anordnungsbefugnis, wobei die Vorschriften zur Sanierungsuntersuchung und Sanierungsplanung nicht als Pflichten, sondern als eigene Ermächtigungsgrundlage ausgestaltet sind. Schließlich wird die Regelung der Erfassung der Altlasten und altlastenverdächtigen Flächen den Ländern überlassen. Hierzu sind bereits auf Landesebene zahlreiche Regelungen vorhan-den, die nun nicht durch das Bundesrecht überlagert werden, sondern weiterhin vom Landesgesetzgeber ausgestaltet werden können.

    Erstmals wird im vierten Teil eine gesetzliche Konkretisierung der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft in § 17 vorgenommen. Hierdurch wird die Vorsorgepflicht des § 7 für den Bereich der Landwirtschaft näher ausgestaltet.

    Schließlich folgt noch der fünfte Teil mit seinen Schlußvorschriften. Hier werden unter anderem Regelungen zu Sachverständigen und Untersuchungsstellen, zur Datenübermittlung und zur Anhörung beteiligter Kreise getroffen. Erwähnt werden sollte noch die Regelung der Kosten in § 24. Hier wird in Absatz 2 ein zivilrechtlicher Ausgleichsanspruch normiert, der zwischen mehreren Verpflichteten bestehen soll. Anschließend folgen der Wertausgleich und die Bußgeldvorschriften.

  3. Sonstiges Bodenschutzrecht in Deutschland

    Die Behandlung des Bodenschutzes als Querschnittsmaterie hat sich mit dem BBodSchG noch nicht endgültig geändert. Bodenschutzrelevante Regelungen gibt es nicht nur im BBodSchG, sondern noch in zahlreichen anderen Gesetzen. Solche sind im BBodSchG als vorrangig aufgeführt. Hierzu zählen insbesondere Regelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes hinsichtlich des Auf-bringens von Abfällen zur Verwertung als Sekundärrohstoffdünger oder Wirtschafts-dünger, über die Zulassung und den Betrieb von Abfallbeseitigungsanlagen zur Beseitigung von Abfällen sowie über die Stillegung von Deponien; des weiteren Vorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter, Vorschriften des Düngemittel- und Pflanzenschutzrechts, des Gentechnikgesetzes, des Bundeswaldgesetzes und der Forst- und Waldgesetze der Länder, des Flurbereinigungsgesetzes, Vorschriften über Bau, Änderung, Unterhaltung und Betrieb von Verkehrswegen, des Bau-planungs- und Bauordnungsrechts, des Bundesberggesetzes und des Bundes-immissionsschutzgesetzes. Des weiteren wird das Umweltmedium Boden auch in anderen Gesetzen relevant, so z. B. im Bundesnaturschutzgesetz. Deutlich wird, daß der stoffliche Eintrag vor allem im Bereich der Landwirtschaft nicht im BBodSchG geregelt ist, sondern in anderen Gesetzen. Konkretisiert wird allerdings der Begriff der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft. Insoweit kann und muß wiederum auf das BBodSchG zurückgegriffen werden. Im Bauplanungsrecht finden sich wesentliche Normen zum quantitativen Bodenschutz. Zum einen gibt es bodenschutzrelevante Regelungen u. a. hinsichtlich der Versiegelung beim Aufstellen der Bauleitpläne (§ 1 Abs. 5 i. V. m. § 1a BauGB) und zum anderen hinsichtlich der Entsiegelung in § 179 BauGB. In der letztgenannten Vorschrift ist das Rückbau- und Entsiegelungsgebot geregelt. § 179 BauGB ist als Duldungsverfügung gegenüber dem Eigentümer ausgestaltet. Zudem ist eine Entschädigungsregelung vorgesehen, falls dem Eigentümer, Mieter, Pächter und sonstigen Nutzungsberechtigten Vermögensnachteile entstehen. Damit können hohe Kosten auf die Gemeinde zukommen, die eine solche Duldungsverfügung erläßt. Hinzu kommt, daß diese Vorschrift als Ermessensvorschrift ausgestaltet ist. Insofern ist es also fraglich, ob von der Regelung häufig Gebrauch gemacht wird. Der Anwendungsbereich des § 5 zur Entsiegelung ist aufgrund der vorrangigen Spezialnorm eher gering, jedenfalls ist der städtebauliche Bereich, soweit ein Bebauungsplan vorhanden ist, ausgenommen.

    Von besonderem Interesse ist das Verhältnis des BBodSchG zu anderen Gesetzen, insbesondere zum BImSchG. § 3 Abs. 3 enthält hierzu eine ausführliche Regelung, die zunächst eine begriffliche Abstimmung der jeweiligen Zentralbegriffe vorsieht. Damit regelt das Bodenschutzrecht einheitlich, auch für immissionsschutzrechtliche Anlagen, welche Bodenbelastungen zu Gefahren für den Boden führen. Damit sind für die Fragen des Bodenschutzes im Bereich des Immissionsschutzrechts, das auch den Boden schützt, die Bodenwerte der BodSchV maßgeblich. Der materielle Maßstab des Bodenschutzes im Immissionsschutzrecht ergibt sich also aus dem BBodSchG.

    Hingewiesen sei noch auf die Landesebene, auf der sich zahlreiche Regelungen zum Bodenschutz finden, auch zur Ausfüllung der verbliebenen Spielräume des BBodSchG.

  4. Das Bodenschutzrecht anderer ausgewählter Mitgliedstaaten der Europäischen Union

    Das Bodenschutzrecht der Mitgliedstaaten ist, sofern es überhaupt als eigenständige Regelung ausgestaltet ist, sehr unterschiedlich ausgeprägt. Grundsätzlich lassen sich die Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Bodenschutzkonzeptionen und –gesetze in folgende Kategorien einteilen: Zum einen gibt es Staaten mit Vollregelungen des Bodenschutzes (z. B. Niederlande, Bundesrepublik Deutschland), zum anderen mit medienübergreifenden Regelungen, in denen der Boden mit einbezogen ist (z. B. Dänemark, Großbritannien). Des weiteren gibt es europäische Staaten ohne umfassende bodenschutzrechtliche Regelungen auf gesamtstaatlicher Ebene (z. B. Belgien, Frankreich, Luxemburg). In Belgien ist die flämische Region von der wallonischen zu unterscheiden. In der flämischen Region gibt es seit 1995 ein spezielles Dekret für die Sanierung von Böden, wobei im Vergleich zum deutschen Recht bemerkenswert ist, daß das Grundwasser von der Definition des Bodens mit umfaßt ist. Unterschieden wird zwischen Alt- und Neulasten, die sehr unterschiedlich hinsichtlich der Sanierung behandelt werden, wobei die Altlasten privilegiert werden. Auf der Grundlage des Dekrets wurde eine Altlastenverordnung erlassen, die unter anderem Sanierungsstandards enthält. In der wallonischen Region gibt es ein Altlastengesetz. Hierbei werden Kontaminationen des Bodens dem Begriff des Abfalls zugeordnet. Von besonderer Bedeutung sind die neuesten Bestrebungen. Zur Zeit wird ein Entwurf eines Boden-Dekrets erarbeitet. Hierbei ist geplant, zusätzlich Regelungen zur Vorsorge und Gefahrenabwehr zu treffen. Des weiteren sollen Regelungen hinsichtlich des Umweltmediums Boden für jede Industriebranche getroffen werden.

  5. Das Bodenschutzrecht der Europäischen Gemeinschaft

    In Westeuropa gibt es 300.000 potentiell kontaminierte Flächen. Der Bodenverbrauch durch die Ausdehnung der Bebauung und der Infrastruktur liegt in den Niederlanden im Jahr bei ca. 13.000 ha und in Deutschland bei 120 ha pro Tag. Erstaunlich hoch ist auch der Bodenverlust durch Wasser- und Winderosion, vor allem in den mediterranen Mitgliedstaaten. Ein Folgeproblem dieser Erosionen ist die Gefahr der Wüstenbildung. Hinsichtlich des Bodenschutzrechts auf der gemeinschaftsrechtlichen Ebene ist zunächst festzustellen, daß weder politisch noch rechtlich Bodenschutz als eigenständiges Thema belegt ist. Bis 1986 wurde Bodenschutz nur im Gesamtzusammenhang der allgemeinen Umweltpolitik behandelt. Seit diesem Zeitpunkt betreibt die Europäische Gemeinschaft zwar Bodenschutzrecht, jedoch noch nicht als eigenständigen Bereich. Es werden Einzelregelungen erlassen, die sich hauptsächlich dem stofflichen, also dem qualitativen Bodenschutz widmen. Diese Einzelregelungen lassen sich primär anderen Rechtsgebieten zuordnen. So werden die bodenschutzbezogenen Aktivitäten der Europäischen Gemeinschaft zur Zeit hauptsächlich folgenden Gebieten zugeordnet: dem Gewässerschutzrecht, dem Abfallrecht, dem Recht der Landwirtschaft, der Forstwirtschaft und der Umweltverträglichkeitsprüfung. Des weiteren ist hier die IVU-Richtlinie hervorzuheben, die einen medienübergreifenden Ansatz verfolgt. Als einzelne, auch den Boden schützende Richtlinien seien hier folgende genannt: Die Richtlinie über den Schutz der Umwelt und insbesondere der Böden bei der Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft vom 12. Juni 1986, die Richtlinie über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln vom 15. Juli 1991 sowie die Richtlinie über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefährliche Stoffe vom 17. Dezember 1979.

  6. Fazit

    Insgesamt läßt sich festhalten, daß das Bodenschutzrecht sowohl auf nationaler wie auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene erst sehr spät ins politische und gesetzgeberische Bewußtsein eingedrungen ist. Dies kann natürlich damit zusammenhängen, daß sich die Auswirkungen der schädlichen Bodenveränderungen zum Teil erst mit einer Langzeitwirkung bemerkbar machen. Gleichwohl ist der Boden ein Umweltmedium, dessen Regenerationsfähigkeit sehr beschränkt ist. Insofern ist der zunächst verfolgte stoffliche Bodenschutz im Rahmen anderer Regelungsmaterien nicht ausreichend. Es steht außer Frage, daß der Boden in seiner Gesamtheit geschützt werden muß.

    Das Streben nach einem einheitlichen europäischen Bodenschutzrecht stellt eine schwierige Aufgabe dar. Hierbei sind nicht nur die sehr unterschiedlichen Regelungen zum Bodenschutz in den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, vielmehr stellt sich schon die Frage, ob das Bodenschutzrecht überhaupt harmonisiert werden soll? Es könnte sogar die noch grundsätzlichere Frage gestellt werden, wohin sich die europäische Rechtsetzung gerade im Umweltrecht bewegt und wohin sie sich bewegen soll. Soll die Rechtsetzung zu einem harmonisierten Umweltrecht in Europa insgesamt führen, oder soll das Europarecht nur partiell eingreifen? Hierbei wird dann die Frage aufgeworfen, wo es und vor allem, wo es nicht eingreifen soll.

    Auf nationaler Ebene in Deutschland ist das BBodSchG sehr zu begrüßen, auch wenn es einige Fragen nicht direkt regelt, sei es daß diese in vielen anderen Gesetzen in anderem Zusammenhang mit geregelt werden oder sei es, daß einige Regelungen nicht weit genug gehen. Der entscheidende Vorteil, den es gegenüber der bisherigen Rechtslage mit sich bringt, liegt nur insoweit in den einzelnen Pflichten, Vorsorge, Gefahrenabwehr und Sanierung, als solche bisher landesrechtlich nicht normiert waren. Von besonderer Bedeutung sind jedoch die bundesweit einheitlich geltenden Anforderungen, die in einer Rechtsverordnung festgelegt werden sollen. Dies könnte zu einem besseren und einheitlicheren Vollzug führen. Zum anderen bedeutet dies eine erhebliche Steigerung der Investitionssicherheit. Schließlich können die konkretisierten materiellen Anforderungen zu einer erheblichen Verbesserung des Bodenschutzes im Rahmen anderer Gesetze führen, da hier nun konkrete und einheitliche Maßstäbe angewendet werden müssen, so zum Beispiel im Immissionsschutzrecht. Ob dies alles so erreicht wird, bleibt jedoch abzuwarten und hängt in hohem Maße davon ab, ob und wann die erforderliche Rechtsverordnung, die BodSchV, erlassen wird. Dies sollte so schnell wie möglich erfolgen. Des weiteren bleibt die neuste Entwicklung im Zusammenhang mit der Umsetzung der IVU-Richtlinie abzuwarten. Hier wird sich, falls die Planungen verwirklicht werden, die Frage stellen, wie das Bodenschutzrecht in einem Umweltgesetzbuch verankert wird. Trotz vieler grundsätzlicher Unwägbarkeiten bei einem UGB stellt dieses für das Bodenschutzrecht vielleicht die Chance dar, eine Regelung aus einem Guß zu schaffen.

     


    Anmerkungen

    1) Paragraphen ohne Gesetzesangabe sind solche des BBodSchG.

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