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Umdenken - Landeszentrale für Umweltaufklärung Rheinland-Pfalz

Die Rolle des Bodens...   Donnerstag, 6.5.   Freitag, 7.5.   Samstag, 8.5.   Vortragstexte

Philippe Peters

WELCHEN BEITRAG LIEFERT DIE RAUMPLANUNG IN LUXEMBURG ZUR REDUZIERUNG DES FLÄCHENVERBRAUCHES?

7. Mai 1999


Der schonende Umgang mit dem Boden ist seit jeher ein zentrales Thema der Raumplanung, so auch in Luxemburg. Bereits im Gesetz zur Landesplanung von 1974 wurde dies durch folgende Ziele verdeutlicht :

  • Verbesserung der Siedlungsfunktion und harmonische Entwicklung der urbanen und ländlichen Strukturen
  • Schutz der Natur und Erhaltung der natürlichen Ressourcen

Die landesplanerischen Leitlinien aus dem Jahre 1986 präzisieren diese Zielsetzung : ‘Der Boden ist ein seltener, nicht erneuerbarer und nicht erweiterbarer (Produktions-)-Faktor. Er sollte bestmöglichst geschont, nicht verschwendet und seine Qualität sollte bewahrt bleiben’.

Ist dies in der Vergangenheit immer der Fall gewesen ? Haben die bestehenden Instrumente (Landesplanung, kommunale Planung, Wohnungsbaupolitik, Industriezonenmanagement, etc) dazu beigetragen, den Landverbrauch und die Zersiedlung in den Griff zu bekommen oder bedeutet die Zielsetzung einer nachhaltigen Entwicklung, dass ein Qualitätssprung in der Bodennutzung erforderlich ist ?

Der Nationale Plan für eine nachhaltige Entwicklung in Luxemburg (Projekt) gibt die Zielsetzung vor : Der Flächenverbrauch soll bis zum Jahre 2005 stabilisiert und bis zum Jahr 2010 um 50 % reduziert werden. Dabei wird der aktuelle jährliche Flächenverbrauch auf über 500 Hektar geschätzt.

 

Aus Sicht der Raumplanung erfordert ein nachhaltiges Bodenmanagement demnach ein bewussteres und rationnelleres Bodenmanagement, wenn diese Zielsetzung erreicht werden soll. Ein Qualitätssprung ist notwendig. Die Anwendung und die Weiterentwicklung der raumplanerischen Ansätze wird umso bedeutsamer, wenn folgende Entwicklungstendenzen in Betracht gezogen werden. Diese deuten daraufhin, dass der Landverbrauch und die Zersiedlung des Raumes in Zukunft eher noch verstärkt werden (‘pressure’):

  • anhaltend hohes Bevölkerungswachstum und kontinuierliche Abnahme der Haushaltsgrösse erhöhen Wohnungsbedarf
  • hohe Ansprüche an den Wohnstandard (Wachstum der Wohnfläche, hoher Anteil alleinstehender Einfamilienhäuser)
  • Verlust der Attraktivität des städtischen Wohnens (die Bevölkerung wuchs im Zeitraum von 1947 –1996 in den wichtigen städtischen Gemeinden um 21 % ; ausserhalb dieser Zentren wuchs sie drei Mal schneller) – Tendenz zur Suburbanisierung
  • hoher Mobilitätsgrad der Bevölkerung und gut ausgebaute Verkehrsinfrastruktur fördern eine disperse und flächenintensive Siedlungsstruktur
  • zunehmende Spezialisierung der Flächen durch flächenintensive Industrie-und Gewerbezonen

Die Tendenz zur Zersiedlung wird sicherlich auch durch die ungenügende und zum Teil unkoordinierte Anwendung der bestehenden Instrumente gefördert (‘response’) :

  • mangelnde Kooperation zwischen Gemeinden und unabgestimmte, zum Teil veraltete und auch überdimensionnierte Bebauungspläne
  • Regionalpläne der ersten Generation stiessen nicht auf die nötige Akzeptanz und wurden nicht rechtskräftig
  • der sparsame Umgang mit dem Boden ist nur unwesentlich in ektorielle Politikbereiche integriert (z.B. Wohnungsförderungspolitik)

Welche Ansätze bestehen nun in Luxemburg, um die Zersiedlung und den Landverbrauch besser in den Griff zu bekommen ? Im Mittelpunkt dabei stehen eine Neuorientierung der Baulandpolitik und die Art und Weise der Nutzung der bebaubaren Flächen. Eine verantwortungsbewusste Baulandpolitik bewegt sich zwischen zwei Forderungen :

  • Bauland nur im notwendigen Ausmass ausweisen
  • Bauland in ausreichendem Ausmass ausweisen

Diese müssen ergänzt werden durch raumplanerische Überlegungen, in deren Mittelpunkt folgende Fragen stehen :

  • Wo soll wieviel Bauland ausgewiesen werden ?
  • Welche Potentiale bestehen in den einzelnen Gemeinden und Regionen, um das notwendige Ausmass der Baulandausweisung so gering wie möglich zu halten ?

Die Novellierung des Landesplanungsgesetzes und das darauf aufbauende neue ‘Programme Directeur’, welches als Projekt vorliegt und über einen breit angelegten Diskussions-und Konsultationsprozess erarbeitet wurde, stellen verschiedene Instrumente zur Verfügung und geben unterschiedliche Ansätze an, die ein nachhaltiges Flächenmanagement ermöglichen sollen. Diese sind auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene angesiedelt.

Das Landesplanungsgesetz beinhaltet folgende Instrumente :

  • ‘Programme Directeur’: Landesentwicklungsprogramm mit grundlegenden Zielen und Optionen – Orientierungsinstrument
  • Sektorielle Pläne : Instrument zur Verbesserung der horizontalen Koordination auf nationaler Ebene – rechtsverbindlich (z.B. Ausweisung von Überschwemmungsgebieten)
  • Regionalpläne : Instrument zur Gestaltung der Regionalentwicklung und zur Festlegung der Flächennutzung auf regionaler Ebene – zwei Bestandteile : regionales Entwicklungskonzept (+ Aktionsprogramm) und Raumordnungsplan – nur der Raumordungsplan wird rechtsverbindlich
  • Flächennutzungsplan

Auf kommunaler Ebene werden diese Instrumente durch den Bebauungsplan und den Teilbebauungsplan ergänzt. Dem Bebauungsplan kommt eine wesentliche Bedeutung zu, wird doch über dieses Instrument die Bodennutzung auf Gemeindebene rechtsverbindlich festgelegt.

Weitere wichtige Instrumente, wie zum Beispiel die Gemeindeentwicklungspläne, Beihilfen der Wohnungsförderungspolitik, fiskalische Instrumente, etc. müssen die planerischen Massnahmen unterstützen, damit eine einheitlichere und integrierte Bodenpolitik möglich wird.

Die folgende Graphik verdeutlicht das planerische Instrumentarium und die Hierarchie zwischen Landesplanung und kommunaler Planung in Luxemburg.

/Akademie/Rheinland-Pfalz/Region/Gaytaler Gespräche/1999/Deutsch/Vortragstexte/peters.gif

Im Projekt zum neuen Programme Directeur werden verschiedene Ziele und Ansätze zurückbehalten, um den Flächenverbrauch zu steuern. Hier einige Auszüge :

Aufbau einer umweltverträglichen Siedlungsstruktur der kurzen Wege auf Basis der räumlichen Ordnungsprinzipien Dichte und Mischung

  • Schutz der Freiräume durch die Entwicklung von dichten Siedlungstrukturen und einer nach Innen gerichteten Stadtentwicklungspolitik

    • prioritäre Nutzung der bebaubaren Freiflächen in der bestehenden Siedlungsstruktur (Brachen, Baulücken, Nachverdichtungspotentiale)

    • Einführung von Instrumente in der Steuer-und Subventionspolitik, welche eine konzentrische Siedlungsentwicklung fördern und die Baulandmobilität verbessern

    • Bevorzugung der Renovierung gegenüber dem Neubau

     

  • Reduzierung des Freiraumverbrauches für bauliche Zwecke auf das notwendige Minimum

    • Anpassung des Bauperimeters an eine organische Entwicklung der Ortschaften

    • Verbesserung der Einbindung der Erweiterung von Baustrukturen in den vorgebenen natürlichen und siedlungstrukturellen Rahmen

    • Einführung von Instrumenten und Ausgleichsmechanismen zur Kompensation und Steuerung des Landverbrauches

    • Förderung von flächensparenden Wohnformen, welche allgemeinen ökologischen Kriterien und der regionaltypischen Bauweise gerecht werden

     

  • Förderung von Siedlungsstrukturen mit kurzen Wegen und Verbesserung der Abstimmung mit dem öffentlichen Transport

    • Förderung der Nutzungsmischung auf Gemeinde-und Agglomerationsebene
    • Verbesserung der Abstimmung der Siedlungsentwicklung mit den Netz des öffentlichen Transportes

     

  • Verstärkte Integration der Stadt-und Dorfökologie in die Entwicklung der Siedlungsstruktur

    • Förderung eines nachhaltigen Managements der städtischen Ökosysteme

    • Festlegung von Verbindungen zwischen dem bebauten Raum und den Freifächen ausserhalb des bebauten Raumes

     

  • Optimierung der Flächennutzung auf regionaler Ebene

    • Entwicklung eines regionalen Flächenmanagements um die Siedlungsentwicklung an geeigneten Standorten zu konzentrieren

    • Förderung einer angepassten Bevölkerungsverteilung

    • Verbesserung der Ausnutzung der bestehenden und der zukünftig noch entstehenden Industrie-und Gewerbezonen

     

  • Verbesserung der Koordination der Instrumente im Bereich der Siedlungsentwicklung und Förderung der Sensibilisierung und Beratung

Förderung einer polyzentrischen Siedlungsentwickung und der dezentralen Konzentration

  • Orientierung der aktuellen und zukünftigen Bevölkerungsverteilung auf Basis des Systems der zentralen Orte

    • Neuorientierung der Entwicklung der Gemeinden ohne zentrale Funktionen

    • Anpassung der Baulandausweisung an die Bedeutung und Rolle welche eine Gemeinde innerhalb einer gemeindeübergreifend ausgeglichenen Siedlungsstruktur einnimmt

    • Orientierung der staatlichen Beihilfen und des kommunalen Finanzausgleiches an dem System der zentralen Orte

Förderung der Gemeindekooperation auf interkommunaler, regionaler und grenzüberschreitender Ebene zur Entwicklung der bestehenden Komplementaritäten

  • Entwicklung von raumplanerischen Projekten auf interkommunaler und regionaler Ebene

    • Förderung der Kooperation im Bereich der Raumplanung

    • Aufbau von Kooperationsstrukturen auf interkommunaler und regionaler Ebene

    • Förderung der Partizipation der regionalen Akteure bei der Erarbeitung der Regionalpläne

 

Neben diesen allgemeinen Zielsetzungen und Ansätzen gibt das Projekt des neuen ‘Programme Directeur’ eine Fülle von Massnahmen an, welche diese unterstützen. Folgende Prioriäten, welche aus Sicht einer rationnellen Bodennutzung von Bedeutung sind, werden dabei vorgeschlagen, :

  • nationale Ebene 

    • verbesserte Integration des Zentrale Orte Systems in die sektoriellen raumwirksamen Politiken

    • Erstellen eines sektoriellen Planes zum Thema ‘Wohnen : Darin sollen Eignungs-und Vorranggebiete für die weitere Siedlungsentwicklung sowie auch für die Renovation definiert werden. Dieses Konzept soll als Grundlage eingesetzt werden, um die Förderungsgelder der staatlichen Wohnungspolitik räumlich gezielter einzusetzen. Weiterhin sind in diesem Rahmen Ansätze zu entwickeln, um beispielsweise Kriterien für ein flächensparendes Bauen in in die Subventionspolitik zu integrieren oder um Wege zur Förderung von flächensparenden Wohnformen zu entwickeln.

    • Erstellen eines sektoriellen Planes zum Thema ‘Schutz und Entwicklung der Landschaften’ : Ein wesentliches Element dabei ist die rechtsverbindliche Definition von zu erhaltenden Freiräumen. Diese können unter anderem benutzt dazu benutzt werden, um in städtischen Räumen den Siedlungsrand gemeindeübergreifend festzulegen.

    • Integration von raumplanerischen Ansätzen in die Steuerpolitik : Erhöhung der Mobilität von Baulücken und Bauland durch angepasste Steuersätze ; Einführung einer Versiegelungsabgabe ; Verbesserung der steuerlichen Rahmenbedingungen der Renovierung

    • Aufbau einer Stadtentwicklungspolitik zur Unterstützung der Gemeinden aus den städtischen Räumen

     

  • regionale Ebene

    • Erstellung von Regionalplänen und Entwicklung eines regionalen Flächenmanagements im Partenariat Staat-Gemeinden : Der Regionalplan Süden ist ein erster Projekt in diesem Sinne. Dabei gilt es die Umnutzung der Industriebrachen in eine regionale Entwicklungsperspektive einzugleidern. Die Erarbeitung eines solches Regionalplanes wird unterstützt durch den Aufbau eines regionalen Observatoriums, .als technische Begleitstruktur.

     

  • kommunale Ebene

    • Sicherung der Kohärenz zwischen dem Landesplanungsgesetz und dem Reformprojekt des Gesetzes zur kommunalen Raumplanung : Die Harmonisierung der Bestimmungen zum Planungsminderwertausgleich, als wichtige Grundlage zur Rückstufung von überdimensionierten Bauzonen, ist dabei eine wichtige Verbesserung. Ein weiteres Augenmerk ist auf die Ausarbeitung der im Reformprojekt vorgesehenen grossherzoglichen Verordnungen zu legen. Hier sind die entwicklungsbezogenen Aspekte und die Kriterien einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung verstärkt einzubringen, um das Instrument des Bebauungsplanes zu harmonisieren und weiterzuentwickeln. Die Basis dafür ist die Aufnahme der Zielsetzung einer nachhaltigen Entwicklung in das Gesetz.

 

Ausblick :

Die Entwicklung eines nachhaltigen Bodenmanagements ist eine komplexe, weil eine vielschichtige und auch normative Angelegenheit. Sie erfordert vor allem ein einheitliches Zielgerüst und eine koordinierte Vorgehensweise. Das Projekt zum ‘Programme Directeur’ liefert einige Ansätze, welche zum Teil auch noch weiterentwickelt und erprobt werden müssen, damit sie die nötige Akzeptanz erhalten. Es ist demzufolge nicht als ein abgeschlossenes Konzept zu verstehen, sondern als ein Gerüst, um die Problematik des nachhaltigen Bodenmanagements zielorientierter weiterzuentwickeln. Dabei soll es in einem ersten Schritt darum gehen die planerischen Lücken zu füllen. damit eine verbesserte Koordination der Entwicklung der einzelnen Gemeinden ermöglicht wird. Als Ergänzung sind die Massnahmen zu entwickeln, die in der Folge ein verbessertes Management der bestehenden Flächenpotentiale ermöglichen.

Die Förderung eines Bewusstseinwandels ist dabei von grosser Bedeutung, so dass die Problematik eines nachhaltigen Umgangs mit dem Boden den Stellenwert erhält, speziell auch in der Politik, den sie in Zeiten einer anhaltenden Zersiedlung durchaus benötigt. Dabei kann nicht alles von oben herab festgelegt werden. Dies wäre sicherlich auch nicht der Wunsch der Gemeinden. Allerdings wird von ihnen gefordert, dass auch sie über ihren Schatten springen müssen und verschiedene Überlegungen nicht als Eingriff in die Gemeindeautonomie interpretieren, sondern als einen Ansatz die Zielvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung zu verwirklichen, der auch von ihnen mitgetragen werden muss. Standortdiskussionen dürfen in Zukunft nicht mehr ähnlich einem Kuhhandel sein, sondern müssen rationneller geführt werden. Umgekehrt ist allerdings auch zu bemerken, und das haben die vielen Workshopdiskussionen mit den Gemeinden rund um das ‘Programme Directeur’ gezeigt, dass ein grosser Beratungs-und Unterstützungsbedarf auf kommunaler Ebene besteht. Dies erfordert auch auf staatlicher Seite ein Umdenken, speziell auch dann wenn man berücksichtigt, dass alleine eine Verbesserung der Planungsinstrumente nicht ausreichen wird, um eine nachhaltige Raumentwicklung zu gestalten. Diese geben den Rahmen vor, müssen aber auch mit Leben gefüllt werden. Dies ist insbesondere dann der Fall in Handlungsfeldern in denen ein hohes Potential für eine nachhaltige Raumentwicklung besteht (z.B. Valorisierung der Industriebrachen) oder wenn es darum geht, die Instrumente (z.B. Renvovierungszonen) zielgerichteter und effizienter einzusetzen. Dabei müssen Staat und Gemeinden sich besser ergänzen. Die Umsetzung der Zielsetzung ‘den Flächenverbrauch zu stabiliseren und reduzieren’ wird entscheidend davon abhängen, ob es auf öffentlicher Seite gelingen ein aktiveres Management des öffentlichen Gutes ‘Boden’ zu entwickeln.

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